為了強(qiáng)化人大監(jiān)督職能,加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，近年來，地方各級(jí)人大相繼開展了對(duì)“一府兩院”進(jìn)行專項(xiàng)工作評(píng)議，取得了較好成效。應(yīng)當(dāng)肯定，通過開展專項(xiàng)工作評(píng)議，既拓寬了人大監(jiān)督渠道，改進(jìn)了被評(píng)部門的工作，增強(qiáng)了“一府兩院”接受人大監(jiān)督的自覺性，又樹立了人大的權(quán)威和形象，推進(jìn)了人大工作的創(chuàng)新發(fā)展；但從地方人大組織開展專項(xiàng)工作評(píng)議的實(shí)踐看，目前各地人大開展的評(píng)議工作還不夠規(guī)范統(tǒng)一，質(zhì)量和效果得不到保障，實(shí)際運(yùn)作過程中存在的一些亟待破解問題，仍需要我們認(rèn)真研究思考，不斷探索完善。筆者結(jié)合地方人大專項(xiàng)評(píng)議實(shí)踐，就開展工作評(píng)議存在的問題、成因及對(duì)策談?wù)剛�(gè)人的認(rèn)識(shí)和看法，以便共同探討提高。
一、工作評(píng)議中存在的主要問題
1、工作評(píng)議貪多求全，評(píng)議對(duì)象選的不準(zhǔn)。時(shí)下，在一些地方選擇確定評(píng)議對(duì)象片面追求評(píng)議對(duì)象多，一個(gè)會(huì)議安排評(píng)議好幾個(gè)部門，既有政府組成部門、又有檢、法兩院庭（科）室，一味的考慮平衡、貪多求全；同時(shí)評(píng)議對(duì)象選的不準(zhǔn)，主要是對(duì)政府組成部門、一般辦事機(jī)構(gòu)、二級(jí)單位安排的工作評(píng)議次數(shù)多，而對(duì)垂管部門、“兩院”工作評(píng)議的次數(shù)較少，有的還未納入評(píng)議范疇，特別是對(duì)主管人財(cái)物和市政建設(shè)、事關(guān)國(guó)計(jì)民生，社會(huì)比較關(guān)切、人民群眾呼聲較高、問題反映比較集中的權(quán)力部門和執(zhí)法單位工作評(píng)議涉及面較小，組織開展評(píng)議針對(duì)性和實(shí)效性不強(qiáng)，在一定程度上影響了專項(xiàng)工作評(píng)議的質(zhì)量和水平。
2、程序不夠規(guī)范統(tǒng)一，重點(diǎn)不突出。一般來說，專項(xiàng)工作評(píng)議從啟動(dòng)到評(píng)議，依照法定程序，應(yīng)該經(jīng)過選定部門、安排準(zhǔn)備、組織動(dòng)員、開展調(diào)研、征求意見、會(huì)議評(píng)議、民主測(cè)評(píng)、反饋評(píng)議意見、督促整改落實(shí)等多個(gè)環(huán)節(jié)，但實(shí)際上這些程序和環(huán)節(jié)在一些地方被人為簡(jiǎn)化和淡化，有的地方組織開展工作評(píng)議只有事前調(diào)研、會(huì)議評(píng)議、反饋情況三個(gè)步驟，沒有階段劃分，從確定評(píng)議對(duì)象到完成評(píng)議經(jīng)歷的時(shí)間和過程很短，長(zhǎng)則一月，短則半月；同時(shí)由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，評(píng)議的內(nèi)容要求標(biāo)準(zhǔn)不一，涉及面太多，專項(xiàng)工作評(píng)議沒有重點(diǎn)、隨意性較大。有的工作評(píng)議只是表面文章，疲于應(yīng)付，甚至以會(huì)議提問代替工作評(píng)議，現(xiàn)場(chǎng)測(cè)評(píng)結(jié)果不對(duì)外公開，行政化傾向較重，社會(huì)關(guān)注度不高。
3、評(píng)議調(diào)研不全面，問題反饋不及時(shí)。當(dāng)前，地方各地人大開展的工作評(píng)議調(diào)查，由于時(shí)間安排不盡合理，比較匆忙，投入人力、精力和時(shí)間有限，初次調(diào)查研究不夠深入，對(duì)評(píng)議事項(xiàng)的真實(shí)情況了解不夠客觀、全面，收集面上的意見較多，深入實(shí)際、明察暗訪，傾聽群眾意見建議、發(fā)現(xiàn)存在問題少，回訪調(diào)查、深挖問題根源少，分析歸納提煉少，向被議部門反饋情況、指出問題少，征求意見建議不廣泛，形不成有深度、有價(jià)值、有指導(dǎo)意義的調(diào)研報(bào)告，效果不佳。
4、問題導(dǎo)向不明確，工作評(píng)議不認(rèn)真。當(dāng)下一些地方人大專項(xiàng)評(píng)議的工作導(dǎo)向有偏差，部門工作評(píng)議肯定成績(jī)用“放大鏡”，濃墨重彩，評(píng)功擺好，頭頭是道；現(xiàn)場(chǎng)提問則提前商量好，不出岔子，“點(diǎn)到為止”，既顧及了面子，又不傷和氣；查擺問題用“顯微鏡”，對(duì)評(píng)議調(diào)查中發(fā)現(xiàn)和有關(guān)方面反映的問題避重就輕，隔靴抓癢，切不中實(shí)質(zhì)，蜻蜓點(diǎn)水，空泛議論的多；對(duì)暴露出的違法違紀(jì)事件，不過問、不追究，更不敢動(dòng)真碰硬，當(dāng)會(huì)隨機(jī)進(jìn)行詢問質(zhì)詢，有的放矢、一針見血、擊中要害、勇于糾偏；會(huì)議評(píng)議平淡無奇，沒有“辣味”，缺乏“火藥味”，達(dá)不到評(píng)議工作、改進(jìn)問題的目的。
5、評(píng)議測(cè)評(píng)不科學(xué)，督促整改不到位。一方面是評(píng)議測(cè)評(píng)設(shè)計(jì)不合理、欄目?jī)?nèi)容單一、測(cè)評(píng)投票的面過窄。在專項(xiàng)工作評(píng)議的具體操作過程中，一些地方人大簡(jiǎn)單套用黨委紀(jì)委干部管理考核測(cè)評(píng)的內(nèi)容模式，或沿用聽審專項(xiàng)工作報(bào)告進(jìn)行滿意度票決測(cè)評(píng)的老套路，僅靠“滿意”、“基本滿意”、“不滿意”三種類型來作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，由數(shù)額較少的常委會(huì)組成人員進(jìn)行測(cè)評(píng)投票，內(nèi)容方法太過陳舊落后，測(cè)評(píng)結(jié)果準(zhǔn)確性不高，不夠公開透明、科學(xué)合理，因而說明不了什么。另一方面評(píng)議結(jié)束后，既不要求被評(píng)議部門表態(tài)發(fā)言，對(duì)整改落實(shí)做出承諾；又不能將評(píng)議意見不及時(shí)向有關(guān)方面進(jìn)行反饋，督促整改落實(shí)，會(huì)議評(píng)議“一評(píng)了之”，評(píng)議意見“一轉(zhuǎn)了之”，沒有下文。多數(shù)情況下是“評(píng)議也評(píng)議了，而問題還是問題”，人大監(jiān)督?jīng)]有權(quán)威，工作實(shí)效大打折扣。
二、存在問題的原因分析
1、體制不完善。一是從法理上講，工作評(píng)議還不是監(jiān)督法規(guī)定的法定方式，盡管工作評(píng)議符合法制精神，程序也符合規(guī)定要求，地方人大常委會(huì)的這一大膽探索，創(chuàng)新實(shí)踐，沒有受到立法機(jī)關(guān)的否定，但也沒有被監(jiān)督法正面肯定和接納，因而專項(xiàng)評(píng)議法律依據(jù)還不十分充分,組織開展工作評(píng)議理不直、氣不壯；二是評(píng)議“兩院’工作受到困擾。法律困擾：監(jiān)督法出臺(tái)后，受個(gè)案監(jiān)督的局限，人大常委會(huì)對(duì)“兩院”實(shí)施的具體監(jiān)督，主要是聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查等，盡管各地工作評(píng)議辦法將“兩院”工作納入了評(píng)議范圍，但真正實(shí)施評(píng)議的少之又少。體制困擾：垂直部門雖為地方政府組成部門，但主要受上級(jí)主管部門管理，人、財(cái)、物受制于上面制約，人大評(píng)議監(jiān)督其工作顧慮多，怕說了不起作用，還會(huì)使自己尷尬，為避免法律“雷區(qū)”、體制“禁區(qū)”， 因而不愿觸及過多，從而導(dǎo)致工作評(píng)議出現(xiàn)“盲區(qū)”。
2、認(rèn)識(shí)有偏差。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是被評(píng)對(duì)象在認(rèn)識(shí)上有偏差。有的認(rèn)為人大常委會(huì)工作評(píng)議的目的是查擺問題、挑刺揭短、故意整人；有的認(rèn)為接受人大工作評(píng)議，時(shí)間拉得過長(zhǎng)，會(huì)分散精力，影響手頭工作，表面上接受評(píng)議，心底里抵制監(jiān)督。二是評(píng)議主體在認(rèn)識(shí)上有偏差。受體制等多種因素影響，對(duì)監(jiān)督工作存在畏難消極情緒，怕監(jiān)督過頭，黨委責(zé)難；怕監(jiān)督過火，部門生怨；怕監(jiān)督不到，群眾不滿。存在“多一事不如少一事”、“多栽花少栽刺”的心態(tài)，導(dǎo)致工作評(píng)議出現(xiàn)和氣監(jiān)督、和諧監(jiān)督、支持監(jiān)督的疲軟現(xiàn)狀。
3、素質(zhì)較欠缺。“一府兩院”工作范圍寬、涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)。評(píng)議部門工作需要極強(qiáng)的專業(yè)性，然而受體制局限，從全國(guó)到地方，人大機(jī)關(guān)普遍存在著人員職數(shù)過少、專業(yè)人才缺乏，年齡結(jié)構(gòu)不盡合理等現(xiàn)實(shí)問題，與“一府兩院”相比，“內(nèi)行”的不多，力量也過于單薄。評(píng)議主體履職能力相對(duì)欠缺，評(píng)議工作切不到要害，抓不到關(guān)鍵，難以做到“技高一籌”、“棋高一招”，在一定程度上影響了評(píng)議監(jiān)督的質(zhì)效。
4、機(jī)制不健全。為依法開展工作評(píng)議，一些市縣人大常委會(huì)結(jié)合實(shí)際，制定并出臺(tái)了相應(yīng)的評(píng)議辦法，但評(píng)議機(jī)制還不夠健全，如評(píng)議對(duì)象、評(píng)議主體的確定、評(píng)價(jià)體系的設(shè)定、評(píng)議意見的督辦、成果的轉(zhuǎn)化運(yùn)用等等，都不盡相同。目前對(duì)“一府兩院”及其相關(guān)組成部門的工作評(píng)議到底應(yīng)該由人大那個(gè)工作機(jī)構(gòu)來牽頭和組織開展，意見分歧較大。單從評(píng)議牽頭組織這個(gè)環(huán)節(jié)來看，各地人大常委會(huì)的做法就不盡一致，現(xiàn)有的由辦公室牽頭、代工委組織；有的以代工委牽頭組織，其他工委共同參與。這些情況足以說明組織開展工作評(píng)議的工作機(jī)制還不健全，亟需規(guī)范和完善。
5、制約手段少。目前對(duì)“一府兩院”的工作評(píng)議之所以在一些地方流于形式，質(zhì)效不高，主要是查擺問題少，使用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、依法追究、撤職罷免等剛性手段少，對(duì)評(píng)議意見整改情況跟蹤監(jiān)督不力，缺乏有力的檢查督促措施。對(duì)拒不接受人大監(jiān)督，不落實(shí)評(píng)議意見，不改進(jìn)部門工作的單位和領(lǐng)導(dǎo)，處理多是批評(píng)教育，深究責(zé)任少，沒有制約懲戒手段，必然使評(píng)議失去權(quán)威性和實(shí)效性，與人民群眾的期望和要求相去甚遠(yuǎn)。
三、加強(qiáng)和改進(jìn)工作評(píng)議的思路與對(duì)策
1、完善工作制度，強(qiáng)化機(jī)制保障。當(dāng)前，一方面要依據(jù)憲法、地方組織法和監(jiān)督法的規(guī)定要求，在現(xiàn)行法律政策的框架內(nèi)，通過認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)和研究，抓緊制定和修改地方性法規(guī)，適時(shí)出臺(tái)地方人大對(duì)“一府兩院”開展工作評(píng)議的制度和辦法，進(jìn)一步明確工作評(píng)議的主體、對(duì)象、原則、內(nèi)容、程序、步驟和要求，使專項(xiàng)工作評(píng)議既依法有據(jù)，又規(guī)范有序，促進(jìn)制度建設(shè)的規(guī)范化、科學(xué)化；另一方面要強(qiáng)化機(jī)制保障，建立和完善由各級(jí)人大代表為主體、以“一府兩院”及其組成部門為對(duì)象，以工作評(píng)議為重點(diǎn)，以地方各級(jí)人大常委會(huì)牽頭負(fù)責(zé)、辦公窒協(xié)調(diào)、代工委組織、各工委共同參與的體制機(jī)制，不斷總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)、探索新模式，改進(jìn)新方法，深入推動(dòng)專項(xiàng)工作評(píng)議持續(xù)健康發(fā)展。
2、科學(xué)選定對(duì)象，嚴(yán)格評(píng)議程序。首先從法律和實(shí)踐角度看，“一府兩院”及其所屬部門（含垂直雙管部門），都應(yīng)處于人大及其常委會(huì)監(jiān)督之下，理應(yīng)都納入人大常委會(huì)和人大代表的評(píng)議范圍。這里包括政府各組成部門，法院、檢察院庭（科）室。鑒于“一府兩院”每年在人代會(huì)和常委會(huì)上都向同級(jí)人大代表、常委會(huì)報(bào)告工作，接受審議、評(píng)議，可不再安排對(duì)其進(jìn)行工作評(píng)議，加之政府組成部門、法院、檢察院庭(科)室較多,地方人大常委會(huì)普遍對(duì)他們進(jìn)行工作評(píng)議時(shí)間和精力上也顧不過來。因此，屆內(nèi)只能按年度分次分批確定評(píng)議對(duì)象，有計(jì)劃、有組織地安排進(jìn)行。既要考慮工作的平衡性和評(píng)議的普遍性象，把“一府兩院”及其所屬部門作為評(píng)議的對(duì)象和范圍；又要突出工作重點(diǎn)，有所側(cè)重，加大對(duì)位高權(quán)重的權(quán)力部門和執(zhí)法單位的工作評(píng)議，不斷增強(qiáng)專項(xiàng)評(píng)議的針對(duì)性和實(shí)效性不強(qiáng)，提升工作評(píng)議的質(zhì)量和水平。其次要嚴(yán)密工作程序，精心組織安排，根據(jù)法定的程序和要求，地方人大組織開展專項(xiàng)工作評(píng)議，原則上要經(jīng)過制訂計(jì)劃、確定對(duì)象、宣傳動(dòng)員、自評(píng)自查、視察調(diào)研、形成意見、聽取報(bào)告、會(huì)議評(píng)議、票決測(cè)評(píng)、跟蹤監(jiān)督、公布結(jié)果等多個(gè)步驟和環(huán)節(jié)，最重要的是必須堅(jiān)持實(shí)事求是和依法辦事的原則，切實(shí)把好前期調(diào)研、會(huì)議評(píng)議和反饋落實(shí)階段的工作，統(tǒng)一規(guī)范程序要求，嚴(yán)格按照工作評(píng)議設(shè)定的內(nèi)容程序，一個(gè)環(huán)節(jié)套著一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行，決不能操之過，不講程序，隨意簡(jiǎn)化工作步驟，消極應(yīng)付，不求實(shí)效，走走過場(chǎng)。
3、精心組織安排，搞好前期調(diào)研。一要制定好工作計(jì)劃。俗話說，良好的計(jì)劃是成功的一半。專項(xiàng)工作評(píng)議涉及面廣，工作量大，政治性、法律性、政策性都很強(qiáng)。因此，在前期準(zhǔn)備階段，地方各級(jí)人大常委會(huì)一定要統(tǒng)籌計(jì)劃，精心安排，擬定好關(guān)于開展工作評(píng)議的安排意見和實(shí)施方案，明確評(píng)議的指導(dǎo)思想、評(píng)議的單位和內(nèi)容、程序，以及方法和要求，抓好宣傳發(fā)動(dòng)，為組織開展對(duì)“一府兩院”及其有關(guān)部門工作評(píng)議做好保障。二要廣泛調(diào)查研究。“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”，廣泛深入地開展調(diào)查研究是提高工作評(píng)議實(shí)效的前提和基礎(chǔ)。在前期調(diào)研階段，既要突出圍繞中心、服務(wù)大局，依法行政、公正司法這個(gè)重點(diǎn)，深入基層、深入群眾、深入實(shí)際，全面了解掌握有關(guān)情況，又要有所側(cè)重，聚焦民生，體察民情、傾聽民聲、了解民意、集中民智，反映民意。在繼續(xù)用好走訪座談、明查暗訪、查看現(xiàn)場(chǎng)等方式的同時(shí)，積極探索如何更好地運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，廣泛開展問卷調(diào)查、民意測(cè)評(píng)等現(xiàn)代手段，盡可能多地征集群眾的建議意見，使評(píng)議前的調(diào)查更加充分地表達(dá)民意、反映民聲。三是要及時(shí)反饋意見。在初次調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)廣泛征求和收集到有關(guān)方面的意見進(jìn)行歸納分析和匯總，及時(shí)向被評(píng)議部門和單位反饋，并要求在部門工作報(bào)告中作出回應(yīng)；對(duì)代表和群眾反映強(qiáng)烈的典型案例，特別是對(duì)不作為、慢作為和亂作為的行政、司法個(gè)案，要及時(shí)回訪跟蹤，進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)，深入解剖分析，查找問題癥結(jié)，形成調(diào)研評(píng)議報(bào)告，向主任會(huì)議匯報(bào)，力求調(diào)查客觀全面，為組織開展專項(xiàng)工作評(píng)議提供可靠翔實(shí)的客觀依據(jù)。
4、強(qiáng)化公開評(píng)議，力求客觀公正。一是擴(kuò)大參與評(píng)議的人員范圍。會(huì)議評(píng)議除了本級(jí)人大常委會(huì)組成人員必須參加、“一府兩院”及相關(guān)評(píng)議部門負(fù)責(zé)人列席外，還應(yīng)邀請(qǐng)一定數(shù)量的代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、街道人大工委主任輪流列席上級(jí)人大常委會(huì)的專項(xiàng)工作評(píng)議會(huì)；在聽取和評(píng)議部門工作時(shí)，有關(guān)組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、督辦、考核管理等方面的負(fù)責(zé)人可以列席并發(fā)表意見；同時(shí)還可通過在電視網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)布公告，征集公民旁聽評(píng)議會(huì)議，讓更多的普通公眾走入權(quán)力機(jī)關(guān)，了解人大評(píng)議監(jiān)督的過程，暢通民意渠道，充分發(fā)揮群眾對(duì)評(píng)議雙方的雙向監(jiān)督和雙向促進(jìn)作用。二是嚴(yán)格組織會(huì)議評(píng)議。會(huì)議評(píng)議是核心、是關(guān)鍵，一定要嚴(yán)格程序，周密組織。聽取和評(píng)議部門工作時(shí)，先聽取評(píng)議部門工作報(bào)告，再聽取人大評(píng)議調(diào)研報(bào)告，而后組織進(jìn)行面對(duì)面評(píng)議。常委會(huì)組成人員和列席人員在會(huì)議上，應(yīng)緊扣主題，積極發(fā)言，用語須簡(jiǎn)明扼要，講成績(jī)要實(shí)，講問題要準(zhǔn)，做到言之有物、言之有據(jù)，確保會(huì)議質(zhì)效。同時(shí)，評(píng)議中，就群眾特別關(guān)心的民生問題，應(yīng)適時(shí)引入詢問制，讓被評(píng)議對(duì)象就有關(guān)情況一一解答，增強(qiáng)工作評(píng)議監(jiān)督的剛性。三是抓好票決測(cè)評(píng)。測(cè)評(píng)票的設(shè)置不宜單單只有總體評(píng)價(jià)，而應(yīng)根據(jù)被評(píng)單位的工作，按好、中、差三個(gè)檔次分類分項(xiàng)設(shè)計(jì)，力求內(nèi)容設(shè)置科學(xué)合理；要適時(shí)引入代表和列席人員參與測(cè)評(píng)的工作機(jī)制，采用不同模式表分別填寫進(jìn)行民主測(cè)評(píng)，現(xiàn)場(chǎng)公布測(cè)評(píng)結(jié)果，對(duì)外公開，真正實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)工作客觀公正，評(píng)議過程公開透明。
5、強(qiáng)化跟蹤督辦，推動(dòng)整改到位。一是強(qiáng)化意見的交辦督辦。會(huì)議評(píng)議結(jié)束后，地方人大常委會(huì)應(yīng)根據(jù)評(píng)議大會(huì)上的評(píng)議發(fā)言，對(duì)反映強(qiáng)烈、形成共識(shí)的評(píng)議意見進(jìn)行匯總整理，形成書面意見，并以正式文件形式向被評(píng)議單位反饋，同時(shí)分送有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和單位；同時(shí)要求被評(píng)議單位根據(jù)人大常委會(huì)評(píng)議意見，提出切實(shí)可行的整改方案，積極進(jìn)行整改，并在三個(gè)月內(nèi)上報(bào)整改結(jié)果。二是抓好跟蹤督辦。評(píng)議意見反饋有關(guān)部門后，地方人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)遵循“乘熱打鐵”的原則，及時(shí)跟進(jìn)，組織相關(guān)委室人員對(duì)被評(píng)單位的整改情況進(jìn)行對(duì)口監(jiān)督、動(dòng)態(tài)監(jiān)督和全程監(jiān)督，可通過回訪調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，經(jīng)常性對(duì)被評(píng)單位落實(shí)評(píng)議意見情況進(jìn)行檢查，必要時(shí)報(bào)請(qǐng)主任會(huì)議或常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行專題研究，集中聽取被評(píng)單位的整改情況匯報(bào)，以增強(qiáng)評(píng)議監(jiān)督的效果。三是堅(jiān)持問題導(dǎo)向。對(duì)評(píng)議意見中涉及到個(gè)別重大具體問題，要明確整改時(shí)限，緊盯不放，并嚴(yán)格堅(jiān)持“三個(gè)不放過”：評(píng)議意見不落實(shí)的不放過，問題整改不到位的不放過，整改表決不通過的不放過，對(duì)個(gè)別敷衍應(yīng)付的，人大常委會(huì)要敢于和善于動(dòng)真碰硬，依法運(yùn)用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職、罷免等剛性方式，作出相應(yīng)處置，確保重點(diǎn)評(píng)議意見盡快落實(shí)，確保民生問題盡快得到解決，確保專項(xiàng)評(píng)議收到實(shí)效。
