為打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供法制保障

2016年7月29日,河北省十二屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議表決通過了《河北省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》（以下簡稱條例）。條例的出臺(tái)不僅有助于規(guī)范河北省農(nóng)村扶貧開發(fā)活動(dòng)，加大農(nóng)村扶貧開發(fā)力度，而且還為促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，開展精準(zhǔn)扶貧，確保打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，如期實(shí)現(xiàn)全省農(nóng)村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽目標(biāo)任務(wù)提供了強(qiáng)有力的法制保障，也意味著河北省的農(nóng)村扶貧開發(fā)走上法治化軌道。
　　廣泛征詢民意，找準(zhǔn)扶貧開發(fā)的關(guān)鍵點(diǎn)
　　改革開放以來，河北省扶貧開發(fā)工作成績斐然，但脫貧攻堅(jiān)任務(wù)依然艱巨繁重。目前全省還有62個(gè)貧困縣、7366個(gè)貧困村、310萬貧困人口。全省11個(gè)設(shè)區(qū)市中9個(gè)都有扶貧任務(wù)。河北省貧困程度比較深的地方主要集中在深山區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，生存條件較差，社會(huì)事業(yè)滯后，脫貧難度很大，因病因?yàn)?zāi)等返貧幾率較高。脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)到了啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的關(guān)鍵時(shí)期。
　　黨的十八大以來，黨中央的一系列決策部署和中央領(lǐng)導(dǎo)同志的系列講話和批示，形成了脫貧攻堅(jiān)的重大決策和戰(zhàn)略指導(dǎo)。2015年，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議吹響了脫貧攻堅(jiān)邁向“全面小康”的號(hào)角，并先后出臺(tái)了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》及系列配套文件，明確了扶貧開發(fā)的總體要求、目標(biāo)任務(wù)、政策措施，指明我國扶貧開發(fā)的方向、重點(diǎn)和方式，并提出：“完善扶貧開發(fā)法律法規(guī)，抓緊制定扶貧開發(fā)條例”。為了以法治方式規(guī)范扶貧開發(fā)活動(dòng)，創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機(jī)制，河北省人大常委會(huì)緊跟節(jié)奏，加速推進(jìn)，及時(shí)將扶貧開發(fā)立法列入2016年立法計(jì)劃。
　　鑒于制定條例的緊迫性，省政府及時(shí)啟動(dòng)立法程序，成立立法工作組，廣泛征求意見、深入調(diào)查研究，認(rèn)真起草修改。為加快立法步伐，提高立法質(zhì)量，河北省人大常委會(huì)副主任王剛帶隊(duì)，于2016年2月29日赴省扶貧辦開展立法調(diào)研。在調(diào)研座談會(huì)上，王剛副主任懇切指出：“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。沒有農(nóng)村，特別是貧困農(nóng)村的小康，就不是全面的小康。現(xiàn)在距離2020年只有4年時(shí)間了，我省還有300多萬貧困人口，要在短短的4年時(shí)間里，實(shí)現(xiàn)300萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，時(shí)間緊迫、任務(wù)繁重，我們的脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)到了啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺階段。”“積極發(fā)揮立法在扶貧攻堅(jiān)中的引領(lǐng)、推動(dòng)作用，加快制定出臺(tái)一部扶貧開發(fā)條例，將扶貧開發(fā)工作納入法制化軌道，是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)義不容辭的政治責(zé)任。”部分河北省人大常委會(huì)組成人員、河北省人大農(nóng)委組成人員、有關(guān)專家學(xué)者在此次座談會(huì)上聽取了省扶貧辦負(fù)責(zé)同志關(guān)于起草條例草案的情況，并對條例草案進(jìn)行論證座談，提出了極具參考價(jià)值的修改意見和建議。
　　2016年5月3日至6日，部分省人大常委會(huì)委員、省人大常委會(huì)農(nóng)工委負(fù)責(zé)同志、省扶貧辦工作人員組成立法調(diào)研組，帶著擬提請省政府常務(wù)會(huì)議審議的條例草案，分兩組深入到石家莊、保定、邢臺(tái)、邯鄲等市及部分縣（市）進(jìn)行立法調(diào)研，通過召開座談會(huì)、實(shí)地調(diào)研等方式，廣泛征求了市縣人大、政府及有關(guān)部門、部分基層干部群眾、扶貧工作隊(duì)負(fù)責(zé)人、貧困村、貧困戶代表對條例草案的意見和建議。
　　在開展立法調(diào)研基礎(chǔ)上，2016年5月6日下午召開條例草案論證座談會(huì)，再次征求部分省人大常委會(huì)組成人員、省人大農(nóng)委組成人員、省直有關(guān)部門、有關(guān)專家學(xué)者對條例草案的意見和建議，并將修改意見和建議進(jìn)行了歸納梳理。2016年5月9日省政府第八十一次常務(wù)會(huì)議通過條例草案后，省人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)于2016年5月9日召開全體會(huì)議，討論通過條例草案的審查報(bào)告，并將審查意見向省人大常委會(huì)主任會(huì)議作了匯報(bào)，主任會(huì)議決定在第二十一次常委會(huì)會(huì)議上對條例草案進(jìn)行第一次審議。
用立法為農(nóng)村扶貧開發(fā)精準(zhǔn)“算賬”
　　習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“脫沒脫貧要同群眾一起算賬”，一語道出打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的路徑、方法和標(biāo)準(zhǔn)。脫貧攻堅(jiān)能否取得實(shí)效，關(guān)鍵在“精準(zhǔn)”，核心在“算賬”，明白存在的“因”，才能有的放矢、對癥下藥，為結(jié)出精準(zhǔn)的“果”打好基礎(chǔ)。要善做“政策疊加”的雪中送炭，少做“政策重復(fù)”的錦上添花。只有把農(nóng)村扶貧開發(fā)的“因果賬”理清楚，“發(fā)展賬”寫明白，老百姓才會(huì)買賬。
　　在河北省十二屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議上，對條例草案進(jìn)行了初審。在省人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)提交的初審報(bào)告中，對全省當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)中亟需通過立法解決的問題列出了清單：一是精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)扶貧還未完全到位，個(gè)別地方底數(shù)不清、情況不明的現(xiàn)象依然存在，精準(zhǔn)識(shí)別沒有落實(shí)到人頭，難以做到因人施策、因戶施策；二是精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制還不健全，扶貧開發(fā)政策措施還沒有完全落實(shí)，脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)展不快；三是扶貧開發(fā)責(zé)任落實(shí)還不到位，有的貧困縣沒有把主要精力放到扶貧開發(fā)上，沒有把各種資源匯聚到幫助貧困群眾脫貧致富上；四是脫貧攻堅(jiān)合力還沒有完全形成，溝通銜接、力量配合、信息聯(lián)通、工作引導(dǎo)等方面還存在薄弱環(huán)節(jié)，一些該用的好政策還沒有落實(shí)到位；五是地方財(cái)政資金投入不足，資金使用效率不高，金融支持扶貧的潛力尚未充分發(fā)揮，利用市場化手段吸引社會(huì)資金參與扶貧還不夠；六是發(fā)揮貧困人口主觀能動(dòng)性有待提高，有的還存在著等靠要的傾向，部分干部群眾思想觀念、精神狀態(tài)與完成新時(shí)期脫貧攻堅(jiān)任務(wù)不相適應(yīng)等。
　　河北省貧困人口多、扶貧任務(wù)重、脫貧難度大�！熬珳�(zhǔn)扶貧”是脫貧攻堅(jiān)的基本方略。省人大常委會(huì)委員馬玉蟬提出，扶貧開發(fā)“主要是解決精準(zhǔn)扶貧問題，其實(shí)這些年國家投入的也不少，但是很多錢沒見著實(shí)效，條例中能不能體現(xiàn)出來？貧困的現(xiàn)象都一樣，但脫貧的需求各有不同。精準(zhǔn)不僅要精準(zhǔn)到戶，還要精準(zhǔn)到需求�！笔∪舜蟪Ｎ瘯�(huì)委員郭金平建議，“因病致貧、因病返貧是脫貧攻堅(jiān)、精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)、難點(diǎn)，在條例中，應(yīng)把因病致貧和因病返貧的問題進(jìn)一步突出出來，并提出有針對性的精準(zhǔn)扶貧與保障對策。”省人大常委會(huì)委員李國良在審議中提出，扶貧光靠國家補(bǔ)助、社會(huì)捐助，雖然一定程度上能改變面貌，但是根本的脫貧問題解決不了，要把“輸血”技能改成“造血”技能，注重項(xiàng)目扶貧、事業(yè)扶貧�！耙�制定科學(xué)合理、切實(shí)可行的扶貧規(guī)劃，把資金謀劃足，把措施落實(shí)到位，真正在貧困地區(qū)起到切切實(shí)實(shí)的作用�！� 脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵在于找準(zhǔn)著力點(diǎn)、構(gòu)建完善的體制機(jī)制，堅(jiān)持“六個(gè)精準(zhǔn)”，因地制宜、分類施策，避免大水漫灌、走馬觀花成為很多省人大常委會(huì)委員的共識(shí)，他們的這些意見和建議最終在條例修改過程中得以采納。
　　以問題為導(dǎo)向，讓法制為精準(zhǔn)扶貧保駕護(hù)航
　　“扶貧開發(fā)是人民的期盼，也是黨和政府對人民的承諾，各級(jí)要有打贏攻堅(jiān)戰(zhàn)，不落一個(gè)人的決心，真正做到知真貧、真扶貧�！焙颖笔∪舜蟪Ｎ瘯�(huì)副主任馬蘭翠提出，“扶貧立法要以問題為導(dǎo)向，精準(zhǔn)做好頂層設(shè)計(jì)和制度安排，使條例更具針對性、可操作性，更接地氣，更加管用，真正發(fā)揮立法對精準(zhǔn)扶貧工作的法制保障作用�！彼�建議要在條例中明確“誰來扶”“扶持誰”“扶什么”“扶得遠(yuǎn)”。她建議，一是條例進(jìn)一步明確適用范圍和主體責(zé)任，解決“誰來扶”的問題。如扶貧開發(fā)工作機(jī)構(gòu)如何發(fā)揮規(guī)劃、協(xié)調(diào)、管理、服務(wù)和監(jiān)督作用，與各部門的分工協(xié)作關(guān)系，需要進(jìn)一步明確。二是條例進(jìn)一步精準(zhǔn)識(shí)別扶貧人口，解決“扶持誰”的問題。扶貧先識(shí)貧，建檔立卡一定程度上摸清了貧困人口底數(shù)，但在貧困戶的識(shí)別上還需做細(xì)做實(shí)。條例在落實(shí)扶貧措施上也應(yīng)當(dāng)因人施策，有勞動(dòng)能力、通過輸血造血可以脫貧的，就按貧困對待；因?yàn)槟挲g、智力或者身體等原因，沒有勞動(dòng)能力，扶不起扶不住的，要按照低保政策對待，建議明確界定貧困戶概念，區(qū)別對待。三是進(jìn)一步細(xì)化扶貧內(nèi)容，解決“扶什么”的問題。解決扶什么就要突出扶貧開發(fā)的重點(diǎn)，立足河北實(shí)際，整合資金，將相對分散的扶貧資金和相關(guān)涉農(nóng)資金進(jìn)行整合，明確整合范圍和資金投向，提高資金使用效率。四是注重建立長效機(jī)制，解決“扶得遠(yuǎn)”的問題。扶貧開發(fā)既要扶持發(fā)展條件，也要扶持發(fā)展能力，避免扶得起、扶不遠(yuǎn)，重點(diǎn)是加強(qiáng)長效機(jī)制建設(shè)和健全退出機(jī)制：長效機(jī)制就是要強(qiáng)化扶貧對象持續(xù)發(fā)展能力，完善保障措施，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)保障、醫(yī)療教育、社會(huì)保險(xiǎn)等方面機(jī)制建設(shè)，增添持久動(dòng)力，注重長遠(yuǎn)發(fā)展，防止“前扶后貧”現(xiàn)象的發(fā)生；退出機(jī)制則是要增強(qiáng)條例鼓勵(lì)力度，對積極發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性或者提前脫貧的貧困戶、貧困村、貧困縣應(yīng)當(dāng)明確政策待遇，防止惰性慵懶行為影響扶貧進(jìn)度。
　　條例草案一審后，河北省人大法制委員會(huì)和河北省人大常委會(huì)法工委會(huì)同省人大常委會(huì)農(nóng)工委、省扶貧辦根據(jù)省人大常委會(huì)組成人員及省人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)審查報(bào)告意見對條例草案進(jìn)行了認(rèn)真修改。修改后的條例草案再次向全省各方征求意見，并召開專家論證會(huì)調(diào)研論證。就這樣反復(fù)推敲，進(jìn)行了較大修改后，條例草案經(jīng)河北省人大法制委員會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一審議形成了二審稿，提交河北省十二屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議。省人大常委會(huì)組成人員認(rèn)為，條例草案二審稿按照扶貧對象、扶貧措施、扶貧項(xiàng)目、扶貧資金設(shè)置章節(jié)，并對各個(gè)章節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范，將每個(gè)條款落細(xì)、落準(zhǔn)、落實(shí)，其中第二章“扶貧對象”突出解決“扶持誰、如何退”的問題；第三章“扶貧措施”突出解決“誰來扶、怎么扶”的問題；第四章“扶貧項(xiàng)目”瞄準(zhǔn)扶貧關(guān)鍵點(diǎn)規(guī)范項(xiàng)目安排和項(xiàng)目管理；第五章“扶貧資金”完善資金保障，規(guī)范資金使用，全方位多層次提高脫貧攻堅(jiān)的精準(zhǔn)度和有效性。
　　明確資金投入保障機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督考核和法律責(zé)任
　　資金是項(xiàng)目安排和幫扶措施精準(zhǔn)的前提，也是當(dāng)前貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧面臨的最大瓶頸，針對繁重的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)與資金投入不足的矛盾，省人大常委會(huì)組成人員紛紛獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，力爭使條例制定得更具體、更具操作性。省人大常委會(huì)委員武志雄提出：“很多貧困地區(qū)受當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境因素制約，自身脫貧能力差，主要靠政府的財(cái)政資金等外部支持才能脫貧。各級(jí)政府要加大扶貧基金的支持力度，還要爭取更多的部門行業(yè)、社會(huì)資金進(jìn)行扶貧開發(fā)。”條例在修改過程中，不僅廣泛吸納省人大常委會(huì)組成人員、專家及社會(huì)各界的意見和建議，還積極查詢相關(guān)法律法規(guī)和國家政策，最終在條例中明確了“增量減負(fù)”的資金保障機(jī)制。首先，擴(kuò)大扶貧資金規(guī)模，條例規(guī)定財(cái)政資金向貧困地區(qū)傾斜，政府扶貧開發(fā)投入力度與脫貧攻堅(jiān)任務(wù)相適應(yīng)；國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣在脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)實(shí)施占補(bǔ)平衡、增減掛鉤等土地政策形成的收益主要用于脫貧攻堅(jiān)；構(gòu)建了“政府+銀行+企業(yè)+貧困戶+保險(xiǎn)”貸款模式。其次，減輕扶貧對象負(fù)擔(dān)，條例規(guī)定國家、省在貧困地區(qū)安排的公益性建設(shè)項(xiàng)目，取消縣級(jí)配套資金；保證農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)不低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)，新增支出除中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外不足部分，省市縣財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)，以省級(jí)財(cái)政解決為主；對貧困人口參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)部分由財(cái)政給予補(bǔ)貼。同時(shí)，為了支持貧困山區(qū)教育事業(yè)發(fā)展，穩(wěn)定師資力量，條例尤其規(guī)定對國家集中連片特困地區(qū)和在其他貧困山區(qū)鄉(xiāng)村任教的義務(wù)教育教師給予生活補(bǔ)助，列入省級(jí)財(cái)政預(yù)算。
　　當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)時(shí)間緊迫，任務(wù)艱巨，針對扶貧攻堅(jiān)工作可能出現(xiàn)的“假脫貧、被脫貧、數(shù)字脫貧”和庸政懶政怠政、貪污挪用扶貧款等問題也是省人大常委會(huì)組成人員關(guān)注的重點(diǎn)。河北省人大常委會(huì)常務(wù)副主任楊崇勇建議，要進(jìn)一步強(qiáng)化市縣兩級(jí)的責(zé)任，通過條例的出臺(tái)敦促兩級(jí)政府充分重視，因地制宜，突出規(guī)劃的重要性。要加大對貧困縣脫貧結(jié)果的評估，通過評估加強(qiáng)監(jiān)督，督促各級(jí)政府扎實(shí)做好扶貧工作。省人大常委會(huì)委員馮志廣建議，應(yīng)更加規(guī)范項(xiàng)目管理。扶貧項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)包含范圍、申報(bào)、審批、實(shí)施、驗(yàn)收、維護(hù)、監(jiān)管等諸多環(huán)節(jié)，建議對項(xiàng)目的申報(bào)、確定等環(huán)節(jié)加以完善，加強(qiáng)監(jiān)督規(guī)范力度。條例明確了人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、考核評價(jià)制度以及政府及其工作人員違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。同時(shí)，條例還規(guī)定了項(xiàng)目申報(bào)造假、騙取優(yōu)惠政策或者農(nóng)村扶貧資金物資、扶貧項(xiàng)目設(shè)施設(shè)備和資產(chǎn)管護(hù)的法律責(zé)任，增強(qiáng)剛性和約束力，保證農(nóng)村扶貧不越軌、不作假、有作為、有成效。