“我們?cè)?jīng)組織學(xué)生做志愿者活動(dòng),在一條小河溝旁邊清理垃圾,一天就撿了8000多個(gè)瓶子,主要是農(nóng)田施藥、施肥后丟棄的瓶子,許多瓶子里農(nóng)藥還沒有用完就被扔在河邊�！比珖�(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任、中國(guó)環(huán)境資源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)呂忠梅近日在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí),講起了她過去組織學(xué)生調(diào)研時(shí)的一個(gè)細(xì)節(jié)。
或是看到記者有些吃驚,呂忠梅無(wú)奈地笑道:“我當(dāng)時(shí)也被這個(gè)數(shù)字嚇了一跳,可見當(dāng)?shù)氐奈廴居卸鄧?yán)重。不僅河水、河床及邊坡會(huì)被嚴(yán)重污染,受污染的河水如果用于灌溉、洗滌等,也會(huì)對(duì)土壤造成污染�！�
“事實(shí)上,這樣的例子并不少見,我國(guó)土壤污染防治已到了迫在眉睫的地步�！闭劦酵寥牢廴�,呂忠梅毫不掩飾自己的憂慮。
然而,由于土壤污染防治領(lǐng)域的法律制度空缺,土壤污染防治工作呈現(xiàn)無(wú)法可依狀態(tài),嚴(yán)重制約了土壤污染問題的有效解決。
“誰(shuí)來管、管什么、受害了找誰(shuí)、誰(shuí)來追究責(zé)任、誰(shuí)來承擔(dān)責(zé)任……因?yàn)槿鄙偻寥牢廴痉乐畏?土壤污染防治的權(quán)利主體、責(zé)任主體、管理范圍和對(duì)象都不十分清楚,土壤污染防治工作呈碎片化、無(wú)統(tǒng)籌的局面。”呂忠梅說。
但這樣的不良局面,在未來有望得到改善。
在近日舉行的第五屆中國(guó)環(huán)境修復(fù)發(fā)展戰(zhàn)略論壇上,全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)法案室主任付莎表示,土壤污染防治法草案征求意見稿已經(jīng)形成,目前正在征求意見。
“征求意見工作從11月10日開始,我們向120多家機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)、企業(yè)、專家發(fā)放了征求意見稿,時(shí)間為一個(gè)月。力爭(zhēng)2017年提交全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議�！备渡硎尽�
呂忠梅在研究之后認(rèn)為,征求意見稿將風(fēng)險(xiǎn)防控放在了突出位置并制定了較為系統(tǒng)的制度,比起過去的末端治理理念有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。把土壤污染防治工作的落腳點(diǎn)落在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防上,這種思路值得贊賞。
土壤污染長(zhǎng)期積累難被察覺
首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授高桂林11月20日披露,據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)每年有1200萬(wàn)噸糧食受土壤重金屬污染,造成損失每年可達(dá)200億元人民幣。
國(guó)家發(fā)改委新聞發(fā)言人趙辰昕11月30日表示,我國(guó)土壤污染加劇,耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率近20%。
……
近期披露出來的幾組數(shù)據(jù),讓人們對(duì)土壤污染的“威力”感到震驚。
“土壤安全直接關(guān)系到我們每個(gè)人的生命安全。首先是我們?nèi)绻麤]有安全的食品,生命健康將受到最大的威脅。而我們的食品原料都來自于土壤,受到污染的土壤中長(zhǎng)出的食品原料,是無(wú)法通過加工變得安全的。其次是我們的住行安全,如果我們的房子蓋在被污染的土地上或者我們生活的主要場(chǎng)所被污染了,我們的生命健康同樣會(huì)受到威脅。”呂忠梅說,這樣的警告并非危言聳聽。
今年4月,常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)�！岸镜亍笔录幻襟w曝光,導(dǎo)致該校641名學(xué)生被送醫(yī)檢查,有493人出現(xiàn)皮炎、濕疹、支氣管炎、血液指標(biāo)異常、白細(xì)胞減少等異常癥狀,個(gè)別的還被查出淋巴癌、白血病等惡性疾病。消息一出,國(guó)人震驚。
環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部2014年聯(lián)合發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》披露,重污染企業(yè)用地、工業(yè)廢棄地、工業(yè)園區(qū)、固體廢物集中處理處置場(chǎng)地等地塊及周邊土壤超標(biāo)率均在20%以上,最高達(dá)36.3%。
“由于我們對(duì)所住社區(qū)用地的歷史數(shù)據(jù)幾乎一無(wú)所知,導(dǎo)致了一個(gè)可怕的現(xiàn)實(shí)——雖然沒有人愿意生活在垃圾場(chǎng)旁邊,但我們可能正居住在比垃圾場(chǎng)更具危害的‘毒地’之上�！痹诮衲昱e行的首屆中國(guó)環(huán)境資源法治高端論壇上,重慶大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究院院長(zhǎng)陳德敏教授曾發(fā)出這樣的警告。
在呂忠梅看來,與大氣污染和水污染相比,土壤污染具有積累性、隱蔽性、潛伏性、綜合性等特征,但是又不能像大氣污染、水污染那樣迅速而直接地被人們所感知。
“土壤中的污染物質(zhì),可以通過皮膚接觸、手口接觸和食用受污染作物等途徑進(jìn)入人體,但它不會(huì)馬上造成危害,難以被察覺卻長(zhǎng)期積累,達(dá)到一定程度就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的損害,有的潛伏期長(zhǎng)達(dá)二三十年。一旦出現(xiàn)嚴(yán)重的公害疾病,對(duì)生命健康造成的損害將難以逆轉(zhuǎn)。比如,兒童遭受鉛污染達(dá)到一定程度,將會(huì)終生弱智,并且發(fā)育不良�！眳沃颐氛f。
法律缺失影響生態(tài)系統(tǒng)安全
土壤污染長(zhǎng)期得不到遏制的背后,是土壤污染防治領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)法律的缺失。
中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所副所長(zhǎng)胡靜在接受記者采訪時(shí)坦言,面對(duì)土壤污染狀況日益嚴(yán)峻的態(tài)勢(shì),我國(guó)在相關(guān)法律的制定上明顯滯后,已嚴(yán)重制約了土壤污染防治工作的開展。
“因?yàn)槿鄙偻寥牢廴痉乐畏?缺乏土壤污染防治的工作體制,缺乏土壤污染防治的具體標(biāo)準(zhǔn),也缺乏土壤污染防治的制度依據(jù),發(fā)生了土壤污染事件不知道該由誰(shuí)來承擔(dān)責(zé)任,如果這些問題不經(jīng)法律明確規(guī)定,土壤污染防治工作的碎片化、臨時(shí)性在所難免。”呂忠梅指出。
而這種碎片化的弊端,不僅僅是對(duì)土壤污染防治的影響,它還關(guān)乎生態(tài)環(huán)境保護(hù)整體。
“土壤、大氣、水都是地球生態(tài)系統(tǒng)的組成部分,相互之間進(jìn)行著物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)和信息傳遞。大氣中的污染物質(zhì)會(huì)通過降水落到地表水和滲透到地下水中,受污染的河流又通過灌溉造成灌溉區(qū)土壤污染。如果我們只在水污染和大氣污染防治領(lǐng)域立法,而不進(jìn)行土壤污染防治立法,就會(huì)出現(xiàn)環(huán)境介質(zhì)污染防治的漏洞,無(wú)法形成閉環(huán)系統(tǒng)�！痹趨沃颐房磥�,土壤污染防治法的缺失,已經(jīng)影響到了整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的安全。
盡管現(xiàn)行法律中有一些關(guān)于土壤污染防治方面的規(guī)定,但在呂忠梅看來,這些規(guī)定分散且不系統(tǒng)、缺乏可操作性,有些規(guī)定甚至明顯滯后,難以滿足當(dāng)前和今后土壤污染防治的迫切要求。
呂忠梅解釋說,即使每一部法律中都有一兩條規(guī)定涉及土壤污染防治,也無(wú)法保證土壤污染防治系統(tǒng)有效進(jìn)行。“土壤與大氣、水為三大環(huán)境要素,幾乎所有的污染最終都會(huì)通過某種途徑進(jìn)入土壤。因此,土壤污染防治需要采取整體、綜合性的保護(hù)對(duì)策,零星、分散的規(guī)定顯然無(wú)法滿足要求。”
而且,由于缺乏有效法律支撐,土壤污染防治工作中職責(zé)不清的問題也十分突出,其中土壤污染防治的責(zé)任主體、管理主體和管理流程等均沒有明確規(guī)定,不利于土壤污染防治工作有效落實(shí)。
“我國(guó)還沒有土壤污染防治的專項(xiàng)法律,污染地塊和農(nóng)用地環(huán)境監(jiān)管的部門規(guī)章也沒有出臺(tái),監(jiān)管無(wú)法可依。”在11月初全國(guó)人大常委會(huì)聯(lián)組會(huì)議中,環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在答復(fù)委員提問時(shí)表示。
明確政府企業(yè)公眾防治義務(wù)
如何改變現(xiàn)有的碎片化防治格局,是土壤污染防治工作面臨的重大難題。
呂忠梅指出,目前我國(guó)土壤污染已經(jīng)陷入了“企業(yè)污染、群眾受害、政府埋單”的惡性循環(huán),這與“污染者負(fù)擔(dān)”的國(guó)際通行原則明顯不符。
對(duì)此,征求意見稿在規(guī)定污染者擔(dān)責(zé)原則的同時(shí),明確了政府、企業(yè)、公眾在土壤污染防治方面的義務(wù)。
“這三者是土壤污染防治三大主體,在征求意見稿中我們規(guī)定了不同的責(zé)任。”付莎介紹,政府義務(wù)包括土壤污染防治工作管理體制、政府責(zé)任、目標(biāo)責(zé)任與考核;一切單位和個(gè)人包括一般性權(quán)利義務(wù),尤其是污染者擔(dān)責(zé)的原則。
“事實(shí)上,在土壤污染防治環(huán)節(jié)中涉及到多個(gè)主體,每個(gè)環(huán)節(jié)涉及到的主體都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)土壤污染防治的責(zé)任。例如,單位建樓,該單位就是土地使用權(quán)人,如果不履行地塊調(diào)查的義務(wù),樓建好后出現(xiàn)了‘毒地’污染問題,該單位就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如果是商品房開發(fā),開發(fā)商也要對(duì)地塊土壤狀況進(jìn)行詳查并采取相應(yīng)措施,如果以后出現(xiàn)了‘毒樓’,也要被追究責(zé)任�！眳沃颐放e例解釋。
標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查和規(guī)劃制度是土壤污染防治的基本制度,也是政府在進(jìn)行土壤污染防治工作時(shí)的重要任務(wù)。
付莎介紹,征求意見稿規(guī)定要建立土壤環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)體系,規(guī)定每十年組織一次土壤環(huán)境狀況普查。同時(shí),為了彌補(bǔ)普查時(shí)間跨度較大的不足,還規(guī)定了地方人民政府可以擇期開展規(guī)劃調(diào)查以及建立監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)�！拔覀兿Ｍ犀F(xiàn)有各個(gè)部門的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),統(tǒng)一設(shè)置一個(gè)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),按照統(tǒng)一規(guī)范進(jìn)行監(jiān)測(cè),數(shù)據(jù)要上傳統(tǒng)一數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò),進(jìn)行共享�！�
為此,征求意見稿規(guī)定:國(guó)家建立土壤環(huán)境信息與數(shù)據(jù)共享機(jī)制。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、住建、衛(wèi)生計(jì)生等主管部門建立土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù),構(gòu)建全國(guó)土壤環(huán)境信息化平臺(tái),實(shí)行數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新和信息共享。
與此同時(shí),征求意見稿還規(guī)定將國(guó)家和地方土壤污染防治工作納入規(guī)劃,省級(jí)層面上可以制訂和批準(zhǔn)土壤污染防治專項(xiàng)規(guī)劃。
在企業(yè)和個(gè)人層面,征求意見稿規(guī)定重點(diǎn)監(jiān)管行業(yè)和企業(yè),承擔(dān)年度匯報(bào)、定期監(jiān)測(cè)義務(wù),污染責(zé)任人依法公開土壤污染相關(guān)信息,以便于公眾對(duì)此監(jiān)督。
“征求意見稿中規(guī)定基本原則是預(yù)防為主,保護(hù)優(yōu)先,分配管理,風(fēng)險(xiǎn)管控,安全利用,綜合治理,污染擔(dān)責(zé),公眾參與�！备渡榻B。
解決防治資金投入不足問題
我國(guó)土壤污染修復(fù)工作進(jìn)展緩慢,很大程度上受制于資金不足。
在湖南省常德市石門縣白云鄉(xiāng),有一座1500多年歷史的全亞洲最大的雄黃礦,當(dāng)?shù)厣先f(wàn)畝土地長(zhǎng)期籠罩在砷污染的陰影中。2014年,石門砷污染修復(fù)被列入環(huán)保部當(dāng)年工作計(jì)劃中全國(guó)6個(gè)土壤修復(fù)治理重點(diǎn)試點(diǎn)項(xiàng)目。
然而,由于投入不足,進(jìn)度并沒有達(dá)到預(yù)期。據(jù)湖南省環(huán)保廳副廳長(zhǎng)潘碧靈介紹,如果要治理修復(fù)核心污染區(qū)的8000畝到10000畝農(nóng)田,需要13.5億元左右。
“因?yàn)槔掀髽I(yè)早已不存在,所以誰(shuí)污染誰(shuí)治理的原則難以落地,所有的錢都是由政府來出。然而,地方財(cái)政要拿出這么多錢來相當(dāng)困難�！迸吮天`說。
“事實(shí)上,土地復(fù)墾、土壤污染修復(fù)資金在現(xiàn)行法律法規(guī)中都有涉及,例如土地管理法中就規(guī)定,土地出讓金中的一部分應(yīng)該用于土地復(fù)墾�！眳沃颐分赋�。
“現(xiàn)在的問題是法律規(guī)定沒有執(zhí)行到位,如何確定土壤整治標(biāo)準(zhǔn),將各種相關(guān)資金集中使用并因地施策,不搞土壤修復(fù)一刀切,才是關(guān)鍵問題。”呂忠梅說。
據(jù)了解,征求意見稿專門設(shè)置了“經(jīng)濟(jì)措施”章節(jié),提出要建立土壤污染防治基金。
“法律試圖通過多種方式,解決資金籌集問題。首先規(guī)定了各級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土壤污染防治的相關(guān)投入。另外,還建立了土壤污染防治基金,規(guī)定了基金的來源和使用�！备渡硎�。
付莎介紹,基金有一套自己的運(yùn)作模式,通過基金運(yùn)作能夠更有效地解決目前土壤污染防治資金投入不足的問題。
“我們希望政府組織的調(diào)查、標(biāo)準(zhǔn)制定、科研等常規(guī)性工作,能夠通過財(cái)政的渠道按部就班進(jìn)行。而另外一些歷史遺留問題,例如沒辦法找到污染責(zé)任人的土壤污染的場(chǎng)地,能夠通過基金來解決�！备渡f。
