一、地方立法要重視立法技術(shù)的運用
所謂立法技術(shù)規(guī)范，通俗地說就是法律法規(guī)文字表達的規(guī)則和技巧，體現(xiàn)法律規(guī)范的形式要件，是在文字和文本形式上保證立法質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。立法是一件專業(yè)性強，需要多方群體協(xié)同進行的復雜勞動和集體行為，作為立法成果的法律規(guī)范都是集體智慧的結(jié)晶。因此，立法活動需要有各方共同遵循的文本格式和行文規(guī)范，才能保證立法質(zhì)量。
在長期的立法實踐中，立法機關(guān)和立法人員非常重視總結(jié)立法技術(shù)的運用和經(jīng)驗總結(jié)。2009年10月和2011年2月，全國人大常委會法工委將《立法技術(shù)規(guī)范》試行稿(一)和(二)分別印發(fā)省級人大“供工作參考”。省級人大在地方立法實踐中，也很重視總結(jié)探索自己的立法技術(shù)規(guī)范。如2005年12月，河北省第十屆人大常委會主任會議第六十八次會議通過了《河北省地方立法技術(shù)規(guī)范》，這對于提高地方立法質(zhì)量起到了十分重要的作用。
毋庸諱言，在地方立法實踐中，立法機關(guān)和立法人員最為關(guān)注的還是在一個時期內(nèi)地方應(yīng)當立一些什么法，這些法應(yīng)當解決什么問題，而對如何科學運用立法技術(shù)手段提高立法質(zhì)量往往不夠重視或者容易忽視。殊不知立法技術(shù)規(guī)范的功能和作用，恰恰就在于它能夠提高地方立法質(zhì)量，使地方立法取得較高的效益。
第一，地方立法機關(guān)可以運用立法技術(shù)規(guī)范，及時地把握立法時機，科學的選擇立法項目，把本行政區(qū)政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展急需的立法項目及時列入立法計劃或立法規(guī)劃，實現(xiàn)立法決策與改革發(fā)展決策的緊密結(jié)合。
第二，地方立法機關(guān)可以運用立法技術(shù)規(guī)范，保證地方性法規(guī)的表現(xiàn)形式同它的具體內(nèi)容相符合。形式和內(nèi)容是馬克思主義哲學的一對基本范疇，內(nèi)容決定形式，形式服務(wù)內(nèi)容。
第三，地方立法機關(guān)可以運用立法技術(shù)規(guī)范，科學的構(gòu)造地方性法規(guī)草案，使地方性法規(guī)草案的結(jié)構(gòu)布局，章節(jié)條款的設(shè)置，法律語言的表述，標點符號的運用等恰到好處，從而達到提高立法質(zhì)量的目的。
二、地方立法技術(shù)在運用過程中存在的主要問題
在我國地方立法中，存在的立法技術(shù)方面的問題主要有：
(一)地方立法名稱不規(guī)范。所謂地方性法規(guī)的名稱，通俗而言，即一部法規(guī)的標題或題目，它是地方性法規(guī)的重要組成部分，一般由行政區(qū)域、調(diào)整對象、法規(guī)類屬構(gòu)成，如《河北省大氣污染防治條例》，“河北省”為行政區(qū)域，“大氣污染”為調(diào)整對象，“條例”即為法規(guī)類屬。
嚴謹規(guī)范的立法名稱，既便于人們識別，也有利于立法者正確設(shè)定立法條款。目前地方立法的名稱，主要存在兩大問題：第一個問題是名稱不能直觀地反映法規(guī)的性質(zhì)和內(nèi)容，許多法規(guī)從名稱上看不出是執(zhí)行性的立法還是自主性的立法。如前所述，地方立法主要是執(zhí)行性立法，還有一部分是自主性立法。但是，大多數(shù)法規(guī)的性質(zhì)并不能從名稱上體現(xiàn)出來。比照民族自治地方的自治條例和單行條例，地方普通行政區(qū)域內(nèi)的權(quán)力機關(guān)制定法規(guī)，自主性立法一般宜用條例，非自主性的立法用“實施辦法”或“實施細則”為好。至于有些執(zhí)行性法規(guī)涉及的不止一個國家法律、法規(guī)，該怎樣命名的問題，要具體情況具體對待。如果制定的依據(jù)是國家的法律，且又有結(jié)合本地實際的補充規(guī)定，也可以用“條例”作為名稱，如《(河北省義務(wù)教育實施條例》是“根據(jù)《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國義務(wù)教育法》及其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本省實際”制定的。如果僅僅是“實施”性的，則可以以其中的主要法律根據(jù)來確定名稱，用“實施辦法”或“實施細則”比較好。
第二個主要問題是名稱不夠規(guī)范。如同為執(zhí)行性立法，有使用實施辦法或?qū)嵤┘殑t的，也有使用條例的。使用實施辦法或細則的，又有不同的格式，如有的使用《××省(市)實施〈中華人民共和國××法〉辦法》，有的使用《××省(市)〈中華人民共和國××法〉實施辦法》�，F(xiàn)在學術(shù)界多數(shù)認為，“實施辦法”、“實施細則”都是常用的法規(guī)名稱，是統(tǒng)一的整體，不能分開，這是有道理的。因為實施××法辦法和××法實施辦法在語法結(jié)構(gòu)上是有區(qū)別的;實施辦法、實施細則作為行政法規(guī)和地方性法規(guī)的名稱，已被普遍接受，在制定執(zhí)行性法規(guī)時，將要“實施”的法置于“實施”和“辦法”中間是不妥當?shù)摹?/P>
總之，在給法規(guī)確定名稱時，要充分考慮到它能否準確地反映出該法規(guī)所要調(diào)整和解決的主要問題;能否反映出它將要適用的范圍;能否反映出它的效力等級;要盡可能做到規(guī)范化、科學化，使人一目了然。
(二)立法內(nèi)容上照搬照抄現(xiàn)象比較突出。突出地方特色是地方立法的基本要求之一，因此，地方立法的具體條款必須有針對性地解決地方的具體問題。然而許多地方“不敢為天下先”，只是被動地跟著國家立法的精神走，或者走在后面。有的地方甚至直接將上位法或者其他省市立法中的內(nèi)容和形式“改頭換面”之后直接套用到本地立法條文中，在文本上大量照抄照搬和引用國家立法或者其他省市立法內(nèi)容。這種地方立法重復中央立法、“小法”重復“大法”、“后法”重復“前法”的現(xiàn)象，致使許多地方立法可能不適應(yīng)這一地方的特殊需要，缺乏地方特色。
(三)地方立法體例的內(nèi)部結(jié)構(gòu)貪大求全。地方立法應(yīng)根據(jù)本地實際需要，能搞幾條搞幾條，能制定實施辦法的就不必制定條例，能搞規(guī)定的就不搞實施辦法。但現(xiàn)實中，有的地方為構(gòu)筑本地區(qū)的法規(guī)體系，制定地方性法規(guī)時刻意地去搞“大而全”、“小而全”，動輒章節(jié)條款項，一應(yīng)俱全，總則、分則、附則齊備，作為地方立法來說這是完全不必要的。實際上，這不僅是對地方立法資源的一種浪費，而且還喪失了地方立法的特色，費時費力，影響法規(guī)的可操作性。
(四)法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)不嚴密。法律規(guī)范是立法文本的最重要的組成部分，它由條件、行為模式和法律后果等基本要素構(gòu)成，各個要素必須明確、齊備并且符合固有的搭配要求。但我國的地方立法在設(shè)置法律規(guī)范時，還存在不少問題，主要是：一是要素不明確具體，條件設(shè)定不清晰，授權(quán)性和處罰性條款過于原則。如有的地方性法規(guī)中規(guī)定“按有關(guān)法律規(guī)定追究責任”，“對情節(jié)嚴重的違法行為嚴肅處理”，這些條款并未明確“按什么法律”，追究“何種責任”;什么情形構(gòu)成“情節(jié)嚴重”，如何“嚴肅處理”等規(guī)定。二是行為模式與法律后果的配置失衡。在地方立法中，時常出現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)不對等、不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的問題。三是基本要素不完整。如只有條件，行為模式，而沒有法律后果等。
(五)地方立法用語不準確不規(guī)范。立法語言除了具備語言文字的共同屬性外，還有其特有的風格和要求。不規(guī)范的立法用語既妨礙人們對法規(guī)的理解，又影響立法的嚴肅性。我國目前的地方立法文本中，用語不規(guī)范的現(xiàn)象主要表現(xiàn)在：一是用語不夠準確。只有正確的立法語言，才能充分有效地表達立法者的觀念和要求，清晰地向讀者傳遞鼓勵什么，禁止什么，不容有任何差錯和歧義。例如，《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟法(草案)》第三十五條曾規(guī)定：“……鼓勵和支持生產(chǎn)者和相關(guān)企業(yè)采用和推廣木材節(jié)約和代用技術(shù)……”有的專家提出，“采用”和“推廣”表示的是不同層次的關(guān)系，他們之間不應(yīng)當用“和”，而應(yīng)當用“并”。國家法律尚且出現(xiàn)用語不準確的情況，地方立法中存在的這類問題就更多了。二是詞語搭配前后矛盾，例如某省制定的《實施<中華人民共和國水法>辦法》規(guī)定：“地區(qū)之間發(fā)生的水事糾紛， 應(yīng)當本著互諒互讓、 團結(jié)協(xié)作的精神協(xié)商處理。” “協(xié)商處理”,是一種理智的法律行為，而“互諒互讓、團結(jié)協(xié)作的精神”則與法律的明辨是非功能相抵觸，并有語言渲染的成分，影響了立法表述的直接性。三是隨意使用簡化詞，如在法律規(guī)范性文件中用“一府兩院”、“一票否決”等簡化詞語，這樣可能引起歧義。四是使用日常用語、文件用語等代替法言法語，如“以水養(yǎng)水”、“誰使用誰管理”等。五是用語模糊含混，如用“少量”、“大量”表示數(shù)量;用“某些地區(qū)”、“部分地區(qū)”表示空間;用“一定時間”、“特定時期”表示時間;用“正常情況”、“特殊情況”表示狀態(tài)等。六是概念重疊使用，并列使用外延交叉的概念，如某省《禁止賭博條例》規(guī)定：“國家工作人員以及基層干部參加賭博或者支持賭博的……”，將“國家工作人員”與“基層干部”并列，概念內(nèi)涵重疊。七是文字冗長，內(nèi)容繁瑣。例如，某省《關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運動的實施細則》規(guī)定：“開展全民義務(wù)植樹運動，植樹造林，綠化祖國是我國的一項重要國策，是建設(shè)社會主義，造福子孫后代的偉大事業(yè)……”，從其語言風格看，很難說是法律條文。此外，地方立法語言還存在邏輯不通，動賓搭配不當?shù)日Z法和表述錯誤及標點符號使用錯誤等情形。
三、 提高地方立法技術(shù)運用的對策
面對上述地方立法技術(shù)在運用中存在的諸多問題，應(yīng)當如何加以克服，正確解決呢?筆者以為應(yīng)當采取如下幾條具體措施：
(一)以科學嚴肅的態(tài)度重視地方立法技術(shù)的運用。地方立法技術(shù)是立法實踐經(jīng)驗的積累和總結(jié)。因此，制定一部好的地方性法規(guī)，必須掌握科學的立法技術(shù)。只有掌握了地方立法技術(shù)，才能把握立法活動中帶有規(guī)律性的東西，更好地通過立法記載和反映客觀實際情況，提高立法水平。首先，要高度重視地方立法技術(shù)的理論研究，總結(jié)古今中外立法實踐的成熟做法，并結(jié)合現(xiàn)代社會發(fā)展的立法技術(shù)規(guī)范，以指導我國的地方立法實踐。其次，我國地方立法機關(guān)及立法人員，要強化對立法技術(shù)重要性的認識，加強對立法技術(shù)的培訓和學習，在地方立法工作中自覺運用和不斷完善立法技術(shù)規(guī)范。
(二)優(yōu)化地方國家權(quán)力機關(guān)和地方政府法制機構(gòu)的組成人員結(jié)構(gòu)。通過公務(wù)員招錄或遴選等途徑，把那些法律、經(jīng)濟、中文等有關(guān)方面的優(yōu)秀人才吸收到立法工作機構(gòu)中來。
(三)注意發(fā)揮專家學者在立法過程中的作用�，F(xiàn)代立法是極具專業(yè)性和技術(shù)性的活動。吸收專家學者，特別是法律和語言文字方面的專家學者參與立法，更有利于提升地方立法技術(shù)水平。
(四)加強行政立法審查程序建設(shè)。相對于地方權(quán)力機關(guān)立法程序而言，地方行政立法程序顯得較為簡單而封閉，這不利于地方政府規(guī)章的立法技術(shù)水平的提高。從一定意義上說，政府法制機構(gòu)是地方政府立法中進行立法技術(shù)把關(guān)的最重要的環(huán)節(jié)。因此，加強行政立法的審查程序尤為重要。為此，在審查方式上，應(yīng)把個人審查和集體審查結(jié)合起來;在審查環(huán)節(jié)上，應(yīng)明確其工作步驟和銜接辦法，特別是關(guān)注爭議解決程序的科學設(shè)置。
(五)制定統(tǒng)一的規(guī)范立法技術(shù)和標準的法律法規(guī)。許多國家和地區(qū)的立法實踐經(jīng)驗表明，將科學化、系統(tǒng)化的立法技術(shù)標準強制性地運用到立法過程中，對立法技術(shù)的統(tǒng)一和規(guī)范有著十分重要的意義。目前，我國中央立法、地方立法雖然已制定了立法技術(shù)規(guī)范，但這些規(guī)范存在先天不足：一是從省級立法技術(shù)規(guī)范來看，一般都是由主任會議通過的，主任會議通過的法律規(guī)范性文件一般都是內(nèi)部文件，僅對內(nèi)部有約束力，這不利于公眾知曉和監(jiān)督;二是適用范圍僅限于權(quán)力機關(guān)立法，而對設(shè)區(qū)的市的立法，尤其是地方行政立法沒有約束力;三是各地對立法技術(shù)規(guī)定有較大差異，這不利于地方立法整體水平的提高，也影響了國家法制統(tǒng)一。因此，這種做法只能是權(quán)宜之計，建議在條件成熟時，由全國人大常委會制定全國統(tǒng)一的，適用于中央和地方各種類型的立法技術(shù)標準的法律，并對地方立法技術(shù)的特殊要求做出專門規(guī)定。
(作者單位：河北省立法研究會)
