今明兩年，地方各級(jí)人大任期陸續(xù)屆滿，新一輪地方各級(jí)人大代表換屆選舉工作即將陸續(xù)展開，尤其是縣(自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū))鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))兩級(jí)人大代表將依法設(shè)立選區(qū)由選民直接選舉產(chǎn)生，廣大人民群眾(選民)將直接參與其中，行使選舉權(quán)和享有被選舉權(quán)，民主意義重大。下面，筆者結(jié)合選舉法等相關(guān)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表換屆選舉工作的規(guī)定，著重就提名推薦縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表候選人需要注意的幾個(gè)問題，談一管之見。
提名推薦代表候選人的主體具有法定性，不可自薦競(jìng)選。
依據(jù)選舉法第二十九條之規(guī)定，“各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人�！币婪ǹ梢�，在縣鄉(xiāng)兩級(jí)由選民直接選舉的人大代表候選人的提名推薦主體分兩塊：一塊是“各政黨、各人民團(tuán)體”。所謂“各政黨”即指中國(guó)共產(chǎn)黨和在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的八個(gè)民主黨派，他們是中國(guó)國(guó)民黨革命委員會(huì)、中國(guó)民主同盟、中國(guó)民主建國(guó)會(huì)、中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)、中國(guó)農(nóng)工民主黨、中國(guó)致公黨、九三學(xué)社、臺(tái)灣民主自治同盟。所謂“各人民團(tuán)體”，是指工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、僑聯(lián)、臺(tái)聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)等人民群眾團(tuán)體。是由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，按照其各自特點(diǎn)組成的從事特定的社會(huì)活動(dòng)的全國(guó)性群眾組織。另一塊就是“選民10人以上聯(lián)名”。這里的選民應(yīng)該界定為本選區(qū)選民，
選民10人以上應(yīng)該含10人聯(lián)名也可。
曾經(jīng)在網(wǎng)絡(luò)上，有所謂名人名流自薦競(jìng)選人大代表，卻被一些媒體錯(cuò)誤解讀為“獨(dú)立候選人”，這一說法有悖法律。“自薦”和“競(jìng)選”，都不是我國(guó)人民代表大會(huì)制度下的選舉法律用語。
提名推薦代表候選人有法定限額，選民10人以上聯(lián)名必須有。
關(guān)于提名推薦代表候選人的限額問題，2010年3月選舉法第五次修正以前，法律沒有做明確規(guī)定。只有1983年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》第十條規(guī)定了“每一選民推薦的代表候選人的名額，不得超過本選區(qū)應(yīng)選代表的名額�！钡珜�(duì)于各政黨、各人民團(tuán)體聯(lián)合或者單獨(dú)推薦的代表候選人是否限額，該若干規(guī)定卻沒有明確。如此一來，在過去直接選舉人大代表的實(shí)踐中，選民10人以上聯(lián)名推薦代表候選人的權(quán)利，往往被政黨、團(tuán)體所替代。直到2010年3月選舉法第五次修正，才增加條款規(guī)定：“各政黨、各人民團(tuán)體聯(lián)合或者單獨(dú)推薦的代表候選人的人數(shù)，每一選民或者代表參加聯(lián)名推薦的代表候選人的人數(shù)，均不得超過本選區(qū)或者選舉單位應(yīng)選代表的名額。”(第二十九條第三款)選民10人以上聯(lián)名推薦代表候選人的權(quán)利，才依法真正被激活。
在即將開展的新一輪縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表換屆選舉中，要依法充分保障選區(qū)選民的聯(lián)名權(quán)。首先，政黨、團(tuán)體這一塊提名推薦的代表候選人依法必須限額�？h鄉(xiāng)兩級(jí)黨委要牽頭協(xié)調(diào)好黨委及各民主黨派、工青婦等人民團(tuán)體在各選區(qū)的代表候選人的提名推薦，無論是聯(lián)合還是單獨(dú)推薦，代表候選人總和不能超過應(yīng)選代表數(shù)，如某選區(qū)應(yīng)選代
表3名，政黨、團(tuán)體這一塊最多只能提名推薦3名代表候選人。其次，依法要平等對(duì)待選民依法聯(lián)名提出的代表候選人。只要代表10人以上聯(lián)名推薦的代表候選人不超過法定限額，如某選區(qū)應(yīng)選3名，選民聯(lián)名推薦了3名，就沒有必要非要把選民聯(lián)名推薦的代表候選人依法“討論、協(xié)商”(選舉法第三十一條之規(guī)定)掉不可。就某一選區(qū)來說，代表候選人差額數(shù)只要符合“三分之一至一倍”(選舉法第三十條之規(guī)定)的法定差額比例，就可以確定為正式代表候選人直接參加選舉。如某一選區(qū)應(yīng)選代表3名，政黨團(tuán)體這一塊提名推薦3名，選民聯(lián)名這一塊推薦3名，共6名代表候選人，差額一倍，沒有突破法定差額，就未必非要依法“討論、協(xié)商”和“預(yù)選” (選舉法第三十一條之規(guī)定)不可。再次，依法要確保每一選區(qū)必須有1名選民聯(lián)名推薦的代表候選人。這是法律規(guī)定的原則，選舉委員會(huì)不能因?yàn)闆]有選民聯(lián)名推薦，而變通由政黨、團(tuán)體來補(bǔ)充推薦差額人數(shù)。一旦出現(xiàn)某一選區(qū)可能沒有選民聯(lián)名推薦的代表候選人，有關(guān)組織、機(jī)構(gòu)應(yīng)做好預(yù)案，依法鼓勵(lì)并積極引導(dǎo)選民聯(lián)名推薦，但必須要注意防范選民“被聯(lián)名”或聯(lián)名推薦的代表候選人“陪選”現(xiàn)象。
不是所有選民都可以作為代表候選人，提名推薦應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)。
從選舉理論上來說，公民一旦被依法登記確認(rèn)為選民，就有了選舉權(quán)和被選舉權(quán)。但是，從人大代表的職務(wù)性質(zhì)、地位和作用，以及相關(guān)法律規(guī)定等方面來分析，也不是所有的選民都可以被提名推薦為代表候選人的。筆者認(rèn)為，提名推薦代表候選人應(yīng)注重把好以下七關(guān)：
一要把好選民資格關(guān)。這是代表候選人必須具備的基本政治權(quán)
利。如被依法剝奪政治權(quán)利的，就喪失了選民資格，也就沒有被選舉權(quán)，因此就不能推薦為代表候選人。
二要把好選民區(qū)域關(guān)。嚴(yán)格地說，代表候選人應(yīng)該是本選區(qū)選民為好;如果是本區(qū)域內(nèi)選民也合乎法理。也就是說，只要是某縣(區(qū))選民，就能在該縣(區(qū))任何一個(gè)選區(qū)被推薦為縣(區(qū))人大代表候選人;只要是某鄉(xiāng)(鎮(zhèn))選民，就能在該鄉(xiāng)(鎮(zhèn))任何一個(gè)選區(qū)被推薦為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人大代表候選人。關(guān)于以上觀點(diǎn)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委有過類似解釋，選民聯(lián)名推薦的代表候選人可以不是本選區(qū)選民，但必須是本行政區(qū)域選民。由此可見，本行政區(qū)以外的選民，不能被提名推薦為縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表候選人。諸如一些外來公職人員因工作需要非要提名推薦不可，也必須預(yù)先在本行政區(qū)域內(nèi)某選區(qū)依法登記為選民方可。
三要把好政治素質(zhì)關(guān)。無論是政黨、團(tuán)體，還是選民聯(lián)名推薦的代表候選人，都必須要堅(jiān)決擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決擁護(hù)和貫徹執(zhí)行黨的路線、方針和政策，向習(xí)近平為總書記的黨中央看齊。否則，就不能推薦為代表候選人。
四要把好法治觀念關(guān)。代表法明確將“模范地遵守憲法和法律……”(第四條)作為各級(jí)人大代表應(yīng)當(dāng)履行的首要義務(wù)，因此提名推薦的代表候選人應(yīng)該是模范地遵守憲法和法律的選民。諸如有犯罪前科和受黨紀(jì)政紀(jì)處分的選民，就不能被提名推薦為代表候選人。
五要把好公序良俗關(guān)。代表法明確將“自覺遵守社會(huì)公德，廉潔自律，公道正派，勤勉盡責(zé)”(第四條)列出作為各級(jí)人大代表應(yīng)當(dāng)
履行的義務(wù)，因此提名推薦代表候選人應(yīng)該是遵守社會(huì)公序良俗的表率。諸如那些違法亂紀(jì)、違反社會(huì)公德、思想品行惡劣、損公肥私、負(fù)面影響纏身的選民，也不能被提名推薦為代表候選人。
六要把好結(jié)構(gòu)要求關(guān)。關(guān)于對(duì)人大代表的結(jié)構(gòu)要求，選舉法第六條原則規(guī)定，各級(jí)人大代表“應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表;應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例�！睂�(duì)于少數(shù)民族和歸僑代表，選舉法也有原則規(guī)定。一些地方黨委出臺(tái)人大換屆選舉意見，對(duì)人大代表的廣泛性和代表性，還有更加明確的規(guī)定。如某省縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大換屆選舉意見就明確要求，連任代表要占30%以上，非中共代表不少于35%，婦女代表不少于25%，上下級(jí)人大代表和政協(xié)委員一般不交叉安排等。實(shí)踐中，具體到某一選區(qū)分配1至3名代表數(shù)，往往都有女性、非中共以及工人、知識(shí)分子等結(jié)構(gòu)限制性條件。因此，提名推薦代表候選人應(yīng)符合結(jié)構(gòu)性條件要求。針對(duì)一些地方工人、農(nóng)民和知識(shí)分子這些基層代表身份被擠占的現(xiàn)象，去年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》(中發(fā)【2015】18號(hào))明確：“認(rèn)定代表候選人的身份，應(yīng)當(dāng)以參加選舉時(shí)所從事的職業(yè)為準(zhǔn);具有多重身份的，應(yīng)當(dāng)按工作性質(zhì)主次認(rèn)定;黨政干部、企業(yè)負(fù)責(zé)人不得擠占工人、農(nóng)民和專業(yè)技術(shù)人員代表名額”。因此，提名推薦代表候選人不能用“企業(yè)老板”代替工人，不能用高學(xué)歷干部代替專業(yè)技術(shù)人員和知識(shí)分子，也不宜過多的用行政村黨組織書記來代替農(nóng)民。
七要把好履職能力關(guān)。人大代表不是榮譽(yù)稱號(hào)，也不是榮譽(yù)職務(wù)，而是實(shí)實(shí)在在的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，參與管理國(guó)家事務(wù)、行使國(guó)家權(quán)力。代表法還專門單列條款明確了各級(jí)人大代表應(yīng)當(dāng)行使的權(quán)利(第三條列舉了七個(gè)方面權(quán)利)和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)(第四條也列舉了七個(gè)方面義務(wù))，這些法定的權(quán)利和義務(wù)，沒有較高的履職素質(zhì)和能力是很難做到盡職盡責(zé)的。諸如沒有健康的身體或行動(dòng)不便者，就難以做到下基層接地氣，了解社情民意;文化程度不高甚至文盲者，就難以寫出議案和建議，為民代言;本職工作繁重或難以抽身者，恐怕有時(shí)連人代會(huì)都要缺席，何談履職盡責(zé)。如此等等，人大代表作為特別法定職務(wù)，擔(dān)任這一職務(wù)必須要有相應(yīng)的素質(zhì)和能力來支撐。(安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會(huì) 滕修福)
