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深化多元化解決糾紛機制是人民法院貫徹中央改革部署，實現(xiàn)司法為民、公正司法的重要舉措，是提升社會治理水平、發(fā)揮司法資源最大效能的有效途徑。近年來，香河縣人民法院結合本地實際進行了有益探索，有效解決了一大批實際問題，取得了良好的法律效果、政治效果和社會效果。另一方面，在實踐中也暴露出制約多元化解決糾紛機制作用充分發(fā)揮的若干因素，包括權責界限不清、訴與非訴銜接程序不明、各解紛組織工作銜接不暢、多元主體聯(lián)動機制未形成系統(tǒng)化、規(guī)范化、常態(tài)化運行等，都需要進一步研究、探討，并加強應對。對此，該院對當前多元化解決矛盾糾紛工作開展情況進行分析，并提出相應對策。
一、存在的主要問題：
案件數(shù)量激增，矛盾糾紛過多向法院集中。隨著法院受案范圍不斷擴大，法律調(diào)整的領域和層面不斷拓展，相當多的當事人將訴訟作為解決糾紛的首選，社會矛盾越來越多地以案件糾紛的形式表現(xiàn)出來，大量案件涌入司法程序。該院2015年受理案件4790件，2016年受理案件7244件，2017年1-8月已受理案件6451件，年受理案件逐年增加�！坝泄偎�、找法院”已形成習慣，法院處理矛盾糾紛的作用從“最后一道防線”變成了“唯一防線”。這也反映出社會各界對訴訟解決機制過分依賴。但是，審判又無法解決所有的糾紛，訴訟中出現(xiàn)的當事人自動履行率下降、執(zhí)行難等給法院工作帶來較大壓力，法律白條又衍生出新的社會矛盾，造成廣大群眾的誤解，也在一定程度上降低了司法權威。
分流渠道不暢通，單兵作戰(zhàn)疲于應付。如何將矛盾糾紛順利引入糾紛解決機制，如何引導當事人根據(jù)不同情況選擇最適宜的調(diào)解方式，由哪個部門負責疏通矛盾糾紛分流渠道等，這些關鍵性問題沒有得到妥善解決。權威、統(tǒng)一的指揮平臺沒有形成，沒有統(tǒng)一管理部門，形成調(diào)解的無序狀態(tài)，人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等調(diào)解組織各自為政現(xiàn)象突出。當糾紛產(chǎn)生后，很多當事人都感到茫然，在選擇解紛方式時缺少主見，容易在解決主體之間推諉扯皮，互不擔當，出現(xiàn)“踢皮球”現(xiàn)象，增加了調(diào)解糾紛的時間和成本。
多元化解決糾紛機制立法、制度設計存在局限。缺少統(tǒng)一的高層面的組織協(xié)調(diào)機構，缺乏從社會整體效益推進多元化糾紛解決機制建設的政策保障體系。在人民調(diào)解法、民事訴訟法等法律中，多元化解決糾紛機制缺少系統(tǒng)、合理的制度、程序和配套措施，最高院對有些內(nèi)容作出細化規(guī)定，但對司法之外的調(diào)解組織也形成不了約束力。不同渠道解決糾紛基本上是各自為戰(zhàn)，沒有實現(xiàn)有效的資源優(yōu)化配置。而現(xiàn)有的法律框架設計仍體現(xiàn)出對法院的過高期待，導致各種糾紛化解機構作用沒有全面、有效發(fā)揮。如交通事故裁決、勞動爭議、行政復議等，最終都以法院為最后處理的出口，這在一定程度上使行政調(diào)解形同虛設，走走過場，流于形式。只要一方當事人拒絕調(diào)解，則行政調(diào)解無從啟動�；蛘哒{(diào)處方干脆告知當事人直接訴至法院。畢竟，法院在統(tǒng)籌整合解紛資源方面權限不足、手段有限，無法更深層次地推進多元化糾紛解決機制建設，這亟需更高層面的組織機構予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
多數(shù)調(diào)解組織管理松散、調(diào)解水平不高。行政機關下設調(diào)解機構的調(diào)解員人員不確定和更換、調(diào)整頻繁而隊伍不穩(wěn)定問題仍然存在，行業(yè)調(diào)解員、律師、志愿者協(xié)會等機制管理、人員適用較為松散。有的調(diào)解員有豐富的實踐經(jīng)驗，但政策水平和法律專業(yè)知識匱乏；有的調(diào)解員對多次調(diào)解不成或有較大困難的糾紛敷衍了事、推諉扯皮。一些糾紛雙方及一些法律工作者也不愿意、不建議到非訴調(diào)解組織處理矛盾，一般會讓當事人通過訴訟途徑解決，致使前期調(diào)解工作功虧一簣，第一道防線作用沒有得到有效發(fā)揮。長此以往，將導致非訴調(diào)解組織的畸形發(fā)展、惡性循環(huán)。
責任分配不均衡，考評機制相對滯后。各行政部門在人、財、物上相互獨立，受部門利益驅動，多元化糾紛解決機制的構建困難重重，非訴訟糾紛解決方式尚無法形成一個有效和諧的整體，相互間銜接和互補性難以發(fā)揮。加之對深化多元化調(diào)解糾紛工作缺乏考核評價機制，評價主體單一，評價標準不夠科學，多側重于進入訴訟類指標的考察。調(diào)解組織和調(diào)解員“調(diào)與不調(diào)一個樣，調(diào)多調(diào)少一個樣，調(diào)好調(diào)壞一個樣”，沒有有效的約束評價機制。這就表現(xiàn)出一方面法院受案數(shù)逐年攀升，另一方面其他調(diào)解組織無事可做、略顯悠閑。因此，要充分發(fā)揮多元化糾紛解決機制效能，必須明確各個調(diào)解組織的權利與義務，明確訴與非訴銜接條件和標準，充分發(fā)揮各級調(diào)解主體作用，讓矛盾糾紛按一定規(guī)則有序流轉運行。
二、對策分析和應對
發(fā)揮多元化解決糾紛機制大調(diào)解的作用，基礎在于司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解的建立和加強，根本在于訴調(diào)對接，完善以人民調(diào)解為基礎、行政調(diào)解為中心、司法調(diào)解為主導的多元化矛盾糾紛解決機制，整合社會資源，綜合運用調(diào)解、仲裁、訴訟等多種方式和手段，實現(xiàn)調(diào)解效果的最大化，維護社會穩(wěn)定，構建社會和諧�！�
加強人民調(diào)解，打牢基礎建設。大力拓展人民調(diào)解工作領域，繼續(xù)做好婚姻家庭、鄰里損害賠償?shù)瘸Ｒ娦浴⒍喟l(fā)性糾紛調(diào)解的同時，積極適應經(jīng)濟社會發(fā)展的新任務、新要求，參與環(huán)境保護、征地拆遷等社會熱點、難點糾紛的調(diào)解。司法行政機關依法履行指導人民調(diào)解工作法定職責，深入基層、深入群眾，消除人民調(diào)解工作的盲區(qū)和死角，做好民間糾紛的預測和防范，提高工作的科學性、主動性和預見性，使矛盾糾紛消化在基層，消滅在萌芽狀態(tài)。要加大對人民調(diào)解工作的投入力度，落實人民調(diào)解工作經(jīng)費，提高人民調(diào)解員待遇，最大限度地調(diào)動人民調(diào)解員工作積極性。要加強調(diào)解組織網(wǎng)絡建設，在各鎮(zhèn)、社區(qū)、村街建立起人民調(diào)解組織，配備調(diào)解經(jīng)驗豐富、審判理論水平較高的老法官、老司法所長、離退休干部、老村長等為特邀調(diào)解員。人民法院要通過專題講座、答疑釋惑、協(xié)助調(diào)解、邀請旁聽等方式，加強對人民調(diào)解工作的業(yè)務指導和培訓，增強人民調(diào)解工作化解社會矛盾糾紛的能力。
強化行政調(diào)解，調(diào)配救濟資源。各行政部門等非訴解紛組織根據(jù)職能對所屬調(diào)解組織進行整合，設立專門的調(diào)解工作機構，制定和完善調(diào)解糾紛規(guī)則和工作職責，構建合理、高效的非訴解紛機制。要進一步更新觀念，樹立多元化解決糾紛理念，各個行政機關、專業(yè)組織對行業(yè)內(nèi)或者管理范圍內(nèi)的糾紛進行優(yōu)先受理、及時處理、妥善化解。同時，在工作中堅持做到不越位、不錯位、不推諉，發(fā)揮屏障作用，減緩訴訟壓力。
堅持黨委領導，把握正確方向。要建立黨政主導的組織體系，形成“黨政主導、政法部門推動、各行各業(yè)參與”的工作格局。成立黨政主導的多元化解決糾紛機制領導小組，將有關單位作為成員單位，明確工作職責。同時，成立人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解以及建筑、醫(yī)療、交通、勞動等行業(yè)或專業(yè)調(diào)解委員會，明確各調(diào)解委員會的主導部門。人民調(diào)解、行政調(diào)解分別由政府司法行政部門、政府法制部門主導和推動，司法調(diào)解由人民法院主導和推動，行業(yè)調(diào)解由行政主管部門或行業(yè)協(xié)會組織主導和推動。另外，要充分發(fā)揮工商聯(lián)、商會、工會、共青團、婦聯(lián)等等各部門、各行業(yè)、各組織的工作優(yōu)勢、行業(yè)優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢，把各行各業(yè)凝聚到多元化解決糾紛機制中來，構建各行各業(yè)廣泛參與的工作格局，形成化解合力。
強化法院主導地位，構建社會和諧。進一步明確法院在多元化糾紛解決機制建設中的主導、保障作用，堅持“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結合”原則，強化多元、和諧的理念，在訴前、訴中和訴后的全過程，充分運用調(diào)解、和解、協(xié)調(diào)等各種“軟性”司法手段，平衡利益沖突，達到案結事了。人民法院主動與訴訟外的糾紛解決機制建立對接關系，整合訴訟糾紛解決的社會資源，依托一鄉(xiāng)一庭和司法服務站平臺，派員進駐各種調(diào)解站和聯(lián)系點，組建社會法庭、開展一村一法官活動，通過對調(diào)解協(xié)議進行司法確認，引領其他解決糾紛機制的發(fā)展，讓更多的矛盾糾紛通過規(guī)范、中立的非訴解紛渠道解決。依托訴訟服務中心建立訴調(diào)對接中心，配備調(diào)解法官、司法輔助人員等專職人員，吸納相關人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解或者商事調(diào)解組織等作為法院特邀調(diào)解組織進駐法院，接受法院委派委托的調(diào)解案件，引導當事人選擇非訴方式解決糾紛。
加大宣傳力度，營造良好環(huán)境。充分利用報紙、電視等傳統(tǒng)媒體，積極利用微信、微博、公眾號等新媒體、自媒體，加大對訴調(diào)對接相關制度的普及宣傳，讓廣大人民群眾了解訴調(diào)對接機制和非訴糾紛解決機制的意義和好處，引導民眾形成正確、理性的糾紛解決觀念，推廣使用調(diào)解等非訴訟糾紛解決方式解決民事糾紛。各相關部門要積極引導社會改變“解決糾紛就是到法院打官司”的錯誤觀念，綜合運用法律、政策、經(jīng)濟、行政等各種手段和教育、協(xié)商、疏導等辦法，釋放群眾情緒，理順社會矛盾。
加強立法規(guī)范，加強制度創(chuàng)新。對現(xiàn)行法律、法規(guī)進行梳理、修訂，構建法律框架內(nèi)的多元糾紛化解體系，以立法的形式加以規(guī)范，喚起糾紛各方對調(diào)解的重視，實現(xiàn)糾紛的多元化分流與化解。建立高層級的糾紛協(xié)調(diào)組織機構，可考慮至上而下建立由黨委領導、政法委牽頭、各綜治成員單位、法院和非訴解紛組織參加的多元化解決糾紛機制領導機構，在綜治部門設立調(diào)解糾紛指揮中心，在勞動、公安等非訴解紛組織設調(diào)解室,均有專人專職負責。調(diào)解指揮中心根據(jù)糾紛類型及糾紛雙方意愿合理配置調(diào)解資源，將機制運行情況納入社會治安綜合治理進行統(tǒng)一考核和管理，對成員單位從糾紛受理數(shù)、受理率、調(diào)解率等方面考核評價。建立法定的強制調(diào)解制度和小額一裁終局制度，創(chuàng)新法定前置調(diào)解、專門化非訴程序、調(diào)解法庭等多元化糾紛解決機制的制度設計。逐步建立多層次、多樣化的經(jīng)費保障體系，設立專項經(jīng)費，以購買社會服務的方式支持行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解。對于調(diào)解員可以根據(jù)不同情況發(fā)放一定的誤工費、交通費、津貼補貼等，對業(yè)績突出者給予適當獎勵。
暢通信息網(wǎng)絡，實現(xiàn)資源共享。暢通信息網(wǎng)絡也是多元化糾紛解決機制的內(nèi)在要求。要暢通當事人訴求渠道，讓調(diào)度中心聽得見每位有訴求的當事人聲音，可考慮在縣級行政區(qū)域內(nèi)設置調(diào)度中心，并向社會公開統(tǒng)一的“服務熱線電話”，使其家喻戶曉、深入人心，在人民群眾中營造出“有糾紛，找中心”的良好氛圍。要暢通工作溝通渠道。調(diào)度中心對收集的信息進行梳理分析，進行布置與落實，將不同性質的個案糾紛引導到相應的化解平臺。調(diào)度中心與各個解紛組織之間溝通渠道必須暢通，這是保障各案落實到位的關鍵。要暢通信息反饋渠道，建立健全社會矛盾糾紛信息收集、報送和分析反饋機制，及時、全面和準確掌握社會矛盾發(fā)展新動向，積極開展矛盾糾紛排查，減少矛盾糾紛發(fā)生。
責編：檀旭濤 |
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