目前，我國的現(xiàn)行法律對(duì)人大代表因司法案件被有關(guān)機(jī)關(guān)提請(qǐng)?jiān)S可采取強(qiáng)制措施的規(guī)定不太細(xì)致，實(shí)務(wù)中還存在許多問題。譬如：對(duì)于擔(dān)任多級(jí)人大代表職務(wù)的，有關(guān)機(jī)關(guān)怎樣提請(qǐng)?jiān)S可?當(dāng)提請(qǐng)采取強(qiáng)制措施的機(jī)關(guān)與被請(qǐng)求許可的人大機(jī)關(guān)分屬不同行政區(qū)域，如何辦理相關(guān)手續(xù)?對(duì)于提請(qǐng)司法辦案機(jī)關(guān)的許可請(qǐng)求，各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)該如何處理?對(duì)省級(jí)以上人大代表涉嫌犯罪需要采取強(qiáng)制措施，到底應(yīng)該由誰向該級(jí)人大常委會(huì)提請(qǐng)，是由本行政區(qū)域內(nèi)的同級(jí)有關(guān)司法機(jī)關(guān)向人大常委會(huì)提請(qǐng)，還是由擬采取強(qiáng)制措施的下一級(jí)辦案機(jī)關(guān)直接向人大常委會(huì)提請(qǐng)?類似司法機(jī)關(guān)對(duì)代表采取強(qiáng)制措施向人大報(bào)告不被許可怎么辦?如果對(duì)作出不予許可的決定不服，甚或認(rèn)為干擾司法辦案，辦案機(jī)關(guān)如何請(qǐng)求救濟(jì);以及案件如何執(zhí)行等等，實(shí)踐中，對(duì)于這些問題到底應(yīng)該怎樣解決，意見分歧較大。需要我們認(rèn)真思考，共同研究和探討。
一、人大代表涉嫌司法案件報(bào)請(qǐng)?jiān)S可的基本狀況
時(shí)下，人大代表涉嫌犯罪需要有關(guān)機(jī)關(guān)提請(qǐng)人大許可采取強(qiáng)制措施的情況比較普遍，且時(shí)有發(fā)生，屢見不鮮。有的因?yàn)檫`法要被執(zhí)行機(jī)關(guān)行政拘留;有的因司法案件被有關(guān)機(jī)關(guān)提請(qǐng)采取強(qiáng)制措施;有的是現(xiàn)行犯需要立即實(shí)施逮捕;有的涉嫌犯罪需要依法進(jìn)行審判。但是，因?yàn)樗麄內(nèi)舜蟠淼恼紊矸�，公檢法司機(jī)關(guān)不能直接對(duì)他們采取強(qiáng)制措施，必須向所擔(dān)任代表的該級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告，取得正式許可后方能執(zhí)行;如果不予許可，有關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)則不能對(duì)涉事代表采取任何強(qiáng)制措施。
在人大工作的實(shí)踐中，遇到的主要是公檢法司機(jī)關(guān)對(duì)人大代表采取強(qiáng)制措施的申請(qǐng)?jiān)S可。一般的有這么幾種情況：一是同級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)人大代表涉的提請(qǐng)?jiān)S可。如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表，縣公檢法機(jī)關(guān)對(duì)本轄區(qū)縣人大代表;以此類推，全國和省、市公檢法機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)人大代表。這個(gè)一般沒有問題。二是下一級(jí)辦案機(jī)關(guān)向上一級(jí)人大及其常委會(huì)的申請(qǐng)?jiān)S可。如張某是工作和生活在A縣的省人大代表，由于涉嫌犯罪，A縣公安局?jǐn)M對(duì)其采取強(qiáng)制措施，直接向省人大常委會(huì)提請(qǐng)?jiān)S可。各地的做法各異，有的省市人大直接受理，接受下一級(jí)司法辦案機(jī)報(bào)請(qǐng)?jiān)S可;而一些省市人大常委會(huì)的代表工作機(jī)構(gòu)則不接受下級(jí)司法機(jī)關(guān)的許可申請(qǐng)，如有的省人大常委會(huì)代表工作機(jī)構(gòu)只接受省級(jí)公檢法司法機(jī)關(guān)對(duì)代表采取強(qiáng)制措施的提請(qǐng)件可，不接受下一級(jí)司法機(jī)關(guān)或縣級(jí)辦案機(jī)關(guān)的許可申請(qǐng)，同時(shí)要求下級(jí)司法機(jī)關(guān)通過其上級(jí)機(jī)關(guān)并以上級(jí)機(jī)關(guān)名義向省級(jí)人大常委會(huì)提請(qǐng)?jiān)S可。三是不同行政區(qū)域公檢法司機(jī)關(guān)的提請(qǐng)?jiān)S可。即一些人大代表在異地涉嫌司法辦案，因?yàn)椴辉谕恍姓䥇^(qū)域，且互無隸屬關(guān)系，有的是現(xiàn)行犯需要立即釆取強(qiáng)制措施進(jìn)行控制，但由于其代表身份的制約，需由執(zhí)行機(jī)關(guān)依法提請(qǐng)?jiān)摯硭诘氐耐?jí)人大常委會(huì)許可后方可實(shí)施拘留、逮捕和審判。這種情況下提請(qǐng)?jiān)S可有些難度，有的地方人大處于自我保護(hù)主義和代表聲譽(yù)以及人身安全的考慮干脆一律不予受理，要么以無法了解案情為由直接否定不許可。
二、人大代表涉嫌犯罪報(bào)請(qǐng)人大許可的法律依據(jù)
目前，我國相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于人大代表的履職保障和報(bào)請(qǐng)?jiān)S可的規(guī)定集中在代表法第四章，其中第三十一條規(guī)定，代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決不受法律追究，第三十二條規(guī)定，各級(jí)人大代表非經(jīng)人大主席團(tuán)(閉會(huì)期間非經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大)許可，不受逮捕和刑事審判，采取其他限制人身自由的措施，也要經(jīng)過人大主席團(tuán)或常委會(huì)許可，即便是現(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行機(jī)關(guān)也要向人大主席團(tuán)或常委會(huì)報(bào)告，提請(qǐng)?jiān)S可。這一制度被形象地稱為代表的言論豁免權(quán)。其目的是為了防止代表因?yàn)槁穆毣顒?dòng)和執(zhí)行代表職務(wù)而遭受惡意打擊報(bào)復(fù)。
對(duì)于提請(qǐng)?jiān)S可的申請(qǐng)，法律規(guī)定，受理的人大主席團(tuán)或常委會(huì)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，得審查是否存在對(duì)代表在人大各種會(huì)議發(fā)言和表決進(jìn)行法律追究，或?qū)Υ硖岢鲆庖�、批評(píng)建議等其他職務(wù)行為打擊報(bào)復(fù)的情形，據(jù)此作出決議。
三、公檢法司機(jī)關(guān)提請(qǐng)人大許可的程序要求
(1)公檢法執(zhí)法辦案機(jī)關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)人大代表涉嫌司法案件或有違法犯罪行為，依法需要對(duì)其釆取強(qiáng)制措施，應(yīng)在充分調(diào)查取證，事實(shí)認(rèn)定清楚，掌握第一手辦案資料的基礎(chǔ)上立即向該級(jí)代表所在的同級(jí)人大及其常委會(huì)提請(qǐng)?jiān)S可。
(2)公檢法司執(zhí)法辦案機(jī)關(guān)向同級(jí)或者上一級(jí)人大及其常委會(huì)提請(qǐng)?jiān)S可，必須有正式文件和書面佐證材料，并以公函或文件形式向涉嫌犯罪代表所在的該級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)文申請(qǐng)。
(3)公檢法司執(zhí)法辦案機(jī)關(guān)向人大及其常委會(huì)提請(qǐng)?jiān)S可的公函或報(bào)文，應(yīng)詳細(xì)說明代表涉案的事由、情節(jié)和擬釆取強(qiáng)制措施的原因和理由;必要時(shí)可派員現(xiàn)場(chǎng)說明情況，便于人大及其常委會(huì)審查分析，明辨事理，依法決定。
四、人大及其常委會(huì)對(duì)有關(guān)司法辦案機(jī)關(guān)提請(qǐng)?jiān)S可的處理
日常工作中，地方各級(jí)人大對(duì)本級(jí)人大代表因司法案件被有關(guān)機(jī)關(guān)提請(qǐng)采取強(qiáng)制措施的處理方式大致有以下幾種：
(1)一應(yīng)許可。代表一旦涉嫌司法案件均作出決定暫停代表職務(wù)，許可司法機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施。這種做法似無不可，也有利于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案，但對(duì)于那些因履職或其他原因被打擊報(bào)復(fù)或遭受不公正待遇的代表明顯不利，有違立法設(shè)置代表豁免權(quán)的初衷。
(2)勸退代表。對(duì)于涉嫌司法案件的代表，由人大相關(guān)工作機(jī)構(gòu)派員私下說服代表主動(dòng)辭去代表職務(wù)，常委會(huì)對(duì)外發(fā)布接受代表辭職的公告，辦案機(jī)關(guān)則無需取得許可即能采取強(qiáng)制措施。這種做法在邏輯上似無可挑剔，但顯然于法無據(jù)，侵害了代表的意志自由，也有推脫責(zé)任之嫌。
(3)啟動(dòng)罷免。對(duì)涉案代表，一旦司法機(jī)關(guān)提請(qǐng)采取強(qiáng)制措施許可報(bào)告時(shí)，當(dāng)事人大常委會(huì)為減少社會(huì)對(duì)人大代表的負(fù)面感，采取“組織”選區(qū)選民或者選舉單位對(duì)涉案代表進(jìn)行罷免，這樣既便于司法機(jī)關(guān)直接采取強(qiáng)制措施，又達(dá)到變相許可的目的。但此做法顯然超越權(quán)限，有越位之嫌。
(4)不予許可。當(dāng)事人大出于各種考慮，對(duì)辦案機(jī)關(guān)提請(qǐng)采取強(qiáng)制措施的申請(qǐng)遲遲不予答復(fù)，特別是當(dāng)提請(qǐng)機(jī)關(guān)隸屬其他行政區(qū)域時(shí)，常常采取不予許可的做法。這種做法有利于保護(hù)代表不被打壓，但往往不利于案件偵辦，經(jīng)常引發(fā)公眾不滿情緒，帶來很多負(fù)面效果。.
五、應(yīng)該注意的幾個(gè)問題：
(一)下一級(jí)公檢法司機(jī)關(guān)可否向上一級(jí)人大及其常委會(huì)直接提請(qǐng)?jiān)S可。依照現(xiàn)行法律規(guī)定，下一級(jí)公檢法司機(jī)關(guān)對(duì)縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表涉嫌犯罪的，作為具體辦案執(zhí)行機(jī)關(guān)完全有條件、有資格也應(yīng)該向上一級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告，并提請(qǐng)?jiān)S可。實(shí)踐中由擬采取強(qiáng)制措施的司法機(jī)關(guān)直接向省人大報(bào)告并申請(qǐng)?jiān)S可切合實(shí)際，原因是他們對(duì)涉案代表的情況了解掌握的比較清楚，證據(jù)材料充分，能直接說明有關(guān)情況，且沒有中間環(huán)節(jié)，快捷方便，有利于人大依法作出決定。
(二)下一級(jí)司法機(jī)關(guān)對(duì)涉及上一級(jí)人大代表犯案的是否必須通過上一級(jí)司法機(jī)關(guān)向該級(jí)人大及其常委會(huì)提請(qǐng)?jiān)S可。法律對(duì)此沒有明文規(guī)定，這樣要求也不便操作。如果代表是現(xiàn)行犯被拘留應(yīng)當(dāng)立即向該級(jí)人大報(bào)告，時(shí)間不能耽擱，否則會(huì)給接下來逮捕和審判造成困難。并依法申請(qǐng)?jiān)S可。如張某雖然是省人大代表，但其工作和生活在A縣，在A縣涉嫌犯罪，由縣公安局直接立案。若由縣公安局報(bào)經(jīng)市公安局，再由市公安局以正式文件形式報(bào)請(qǐng)省公安廳，最后由省公安廳或省級(jí)其它司法機(jī)關(guān)作為議案提請(qǐng)省人大常委會(huì)許可，中間環(huán)節(jié)明顯過多，其本身對(duì)此情況不明，也不是采取強(qiáng)制措施的機(jī)關(guān)和具體執(zhí)法單位，代替下一級(jí)公安機(jī)關(guān)向省人大提請(qǐng)?jiān)S可似有越俎代庖之嫌，操作起來也不方便，耗時(shí)費(fèi)力，無形會(huì)給具體執(zhí)行工作帶來不便，并不符合法律的本意。所以，一般情況下不宜將此問題交由上一級(jí)司法機(jī)關(guān)作為議案提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人大許可。當(dāng)然，如果涉及案情重大，情況復(fù)雜，不好把握，為了慎重起見，下一級(jí)司法執(zhí)行機(jī)關(guān)也可通過上一級(jí)司法機(jī)關(guān)向該人大常委會(huì)提請(qǐng)?jiān)S可后，再對(duì)涉嫌犯罪的上一級(jí)人大代表采取限制人身自由的措施。
(三)對(duì)于擔(dān)任多級(jí)人大代表職務(wù)涉嫌犯罪的應(yīng)該怎樣提請(qǐng)?jiān)S可。從法理上講，有關(guān)司法辦案機(jī)關(guān)應(yīng)該同時(shí)分別向多級(jí)人大及其常委會(huì)報(bào)告并申請(qǐng)?jiān)S可，這是由涉案的代表擔(dān)任多級(jí)人大代表職務(wù)身份決定的。實(shí)踐中，也可以向最高一級(jí)的人大及其常委會(huì)提請(qǐng)?jiān)S可，再將上一級(jí)人大許可決定的公文同時(shí)傳送給下一級(jí)人大即可。但決不能怕麻煩，走捷徑，簡單行事。
(四)對(duì)于不屬于本行政區(qū)域的外地執(zhí)法機(jī)關(guān)提請(qǐng)申請(qǐng)是否可以不接受。本地人大代表在異地犯案，外地辦案執(zhí)行機(jī)關(guān)向代表所屬的當(dāng)?shù)厝舜髨?bào)告并提請(qǐng)?jiān)S可，符合相關(guān)法律規(guī)定。代表所在地的該級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)該依法接受申請(qǐng)?jiān)S可。不得以任何借口和理由推脫不管，或者不予許可。否則就是違法就是不作為。
(五)司法機(jī)關(guān)提請(qǐng)人大許可應(yīng)提交哪些材料。申請(qǐng)對(duì)代表采取強(qiáng)制措施的司法機(jī)關(guān)，特別是異地司法機(jī)關(guān)，在提請(qǐng)?jiān)S可時(shí)最好不僅要書面的正式公函，同時(shí)要盡可能提供詳細(xì)的涉嫌犯罪證據(jù)材料，以及定性性的結(jié)論，在審議時(shí)最好能夠派人參加會(huì)議、說明情況、回答詢問，以消除疑慮，使人大方面能夠依法客觀公正地投票。
(六)對(duì)于公檢法司機(jī)關(guān)提請(qǐng)對(duì)涉案代表采取強(qiáng)制措施的許可申請(qǐng)，當(dāng)事人大機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)怎樣研究處理。一般情況下，人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者常務(wù)委員會(huì)受理有關(guān)機(jī)關(guān)依照本條規(guī)定提請(qǐng)?jiān)S可的申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查是否存在對(duì)代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決進(jìn)行法律追究，或者對(duì)代表提出建議、批評(píng)和意見等其他執(zhí)行職務(wù)行為打擊報(bào)復(fù)的情形?如果沒有這些情況和客觀因素的存在，就應(yīng)該予以許可。對(duì)于公安司法機(jī)關(guān)提請(qǐng)對(duì)涉案代表采取強(qiáng)制措施，當(dāng)事人大機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件的具體情況，充分聽取辦案機(jī)關(guān)的情況說明和人大代表的陳述，查明是否存在誣告陷害和打壓報(bào)復(fù)來決定是否許可?切實(shí)做到既不影響司法機(jī)關(guān)公正依法獨(dú)立辦案，又能保護(hù)代表不受非法侵害和打擊報(bào)復(fù)。
作者：張?zhí)炜?寶雞市金臺(tái)區(qū)人大干部)
