立法統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綠化

　　“城市新建居住區(qū)綠地率不得低于35%” “城市新建街道兩側(cè)不得修建實(shí)體圍墻”“農(nóng)村應(yīng)建環(huán)村林和綠色林網(wǎng)”“任何單位和個(gè)人不得侵占居住區(qū)公共綠地或者擅自變更其用途”“適齡公民每人每年應(yīng)義務(wù)植樹(shù)3~5棵”“植樹(shù)成活率不足85%不得計(jì)入年度造林完成面積”……河北省十二屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議表決通過(guò)了《河北省綠化條例》，并將于2017年9月1日實(shí)施。
　　條例規(guī)范了全省城鄉(xiāng)綠化活動(dòng)，不僅對(duì)改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，美化人居環(huán)境，推動(dòng)京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)和美麗河北建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法制保障，也必將引領(lǐng)全省綠化事業(yè)走上更加健康、協(xié)調(diào)、有序的法治化軌道。
　　那么，《河北省綠化條例》是如何“誕生”的呢？
　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綠化 亟需立法來(lái)“護(hù)航”
　　國(guó)土綠化是生態(tài)建設(shè)的核心內(nèi)容，是維護(hù)生態(tài)安全的基礎(chǔ)保障，是應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略選擇，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)性工作，制定一部與之相適應(yīng)的地方法規(guī)，既是實(shí)現(xiàn)綠化事業(yè)發(fā)展從政策推動(dòng)向法治引領(lǐng)轉(zhuǎn)變的需要，也是貫徹落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)生態(tài)率先突破的需要，還是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建設(shè)美麗河北的需要。
　　十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院和河北省委、省政府相繼制發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》等規(guī)范性文件，在以綠化為主體的生態(tài)建設(shè)方面出臺(tái)了相關(guān)制度和政策措施，如劃定生態(tài)保護(hù)紅線、資源有償使用、生態(tài)補(bǔ)償、加大考核評(píng)價(jià)體系環(huán)境指標(biāo)權(quán)重、改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制等，積累了一些行之有效的經(jīng)驗(yàn)，迫切需要將實(shí)踐證明應(yīng)該長(zhǎng)期貫徹執(zhí)行的制度和政策上升到地方性法規(guī)的層面，以法治思維和法治方式落實(shí)新理念，推動(dòng)綠化事業(yè)發(fā)展。
　　京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，明確河北省京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)的功能定位。近年來(lái)，河北省按照“增林?jǐn)U綠、林果并重，改善生態(tài)環(huán)境、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的總體思路，多措并舉，大規(guī)模推進(jìn)國(guó)土綠化，森林面積達(dá)到8700萬(wàn)畝，森林覆蓋率達(dá)到31%。但全省森林資源總量不足、分布不均、質(zhì)量不高的狀況尚未得到根本改變，人均占有林地面積僅為全國(guó)平均水平的1/3，與建設(shè)京津冀協(xié)同發(fā)展的生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)的戰(zhàn)略要求相比，仍存在很大差距。構(gòu)建“京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”，實(shí)現(xiàn)生態(tài)率先突破亟需立法來(lái)“護(hù)航”。
　　隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)快速推進(jìn)，全省綠化工作中存在的一些需要通過(guò)立法解決的問(wèn)題更加凸顯：一是在綠化管理體制機(jī)制上，存在條塊分割、多頭管理、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題，各級(jí)政府綠化委員會(huì)及其職能機(jī)構(gòu)難以行使統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綠化、編制綠化規(guī)劃、督促綠化項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督綠化資金使用、組織協(xié)調(diào)全民義務(wù)植樹(shù)等職責(zé)。二是在城鄉(xiāng)綠化事業(yè)發(fā)展上，存在城鄉(xiāng)分割、各自為政的現(xiàn)象；城鄉(xiāng)綠化規(guī)劃、綠化設(shè)計(jì)、綠化標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；在綠化政策落實(shí)、綠化資金扶持、綠化項(xiàng)目實(shí)施上重城市輕農(nóng)村。三是綠化任務(wù)重，綠化投入不足。四是綠化法律法規(guī)相對(duì)滯后。由于對(duì)城鄉(xiāng)綠化長(zhǎng)期實(shí)行分頭管理，地方性法規(guī)存在著不協(xié)調(diào)、不一致的問(wèn)題。另外，現(xiàn)有與綠化相關(guān)的森林法、城市綠化條例等法律法規(guī)所規(guī)范調(diào)整的對(duì)象、范圍都有一定的片面性和局限性，均未能涵蓋國(guó)土綠化的全部，有許多空白需要填補(bǔ)。因此，迫切需要按照協(xié)調(diào)發(fā)展、綠化發(fā)展、建設(shè)山清水秀的美麗河北的新標(biāo)準(zhǔn)、新要求，制定一部全面系統(tǒng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、適用全省的綠化條例。
　　多次調(diào)研論證座談 廣泛征求各方意見(jiàn)
　　條例從起草到經(jīng)河北省人大常委會(huì)會(huì)議三次審議通過(guò)，歷時(shí)1年多時(shí)間。立法過(guò)程中多次調(diào)研、座談，充分論證，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)和建議，對(duì)條例反復(fù)推敲、認(rèn)真修改、不斷完善。
　　2016年年初，河北省委批準(zhǔn)省人大常委會(huì)的立法計(jì)劃，將《河北省綠化條例》列為地方性法規(guī)的一類(lèi)項(xiàng)目；省政府的立法計(jì)劃，也將其列為重點(diǎn)項(xiàng)目。
　　為了加快立法步伐，提高立法質(zhì)量，河北省人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)提前介入，研究制定了開(kāi)展綠化立法工作實(shí)施方案，協(xié)調(diào)省林業(yè)廳等部門(mén)做好立法前期準(zhǔn)備工作，并對(duì)河北省綠化立法的必要性、可行性進(jìn)行了研究論證，積極參與條例草案的起草、征求意見(jiàn)等工作。成立了由河北省綠化委員會(huì)辦公室牽頭，省政府法制辦、省林業(yè)廳和省住建廳等部門(mén)參加的起草工作小組。起草小組廣泛收集和參閱國(guó)家、有關(guān)�。ㄊ校┚G化方面的法律法規(guī)資料以及中央、省有關(guān)綠化和生態(tài)建設(shè)方面的政策文件，認(rèn)真學(xué)習(xí)、深入研究，明確立法思路、框架結(jié)構(gòu)和條款內(nèi)容，并赴省內(nèi)外開(kāi)展了立法調(diào)研，在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)多次征求意見(jiàn)及研討論證和協(xié)商修改，形成了條例草案。
　　2016年10月19日，河北省政府第95次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)條例草案后，河北省人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)及時(shí)將條例草案印發(fā)各設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)、省人大常委會(huì)各廳室委、省人大農(nóng)委組成人員征求意見(jiàn)。隨后，由省人大農(nóng)委主任委員帶隊(duì)，部分省人大常委會(huì)委員和省直有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)同志參加，組成綠化立法調(diào)研組，深入到石家莊、邢臺(tái)、邯鄲市以及高邑、邢臺(tái)、邱縣等縣進(jìn)行立法調(diào)研，通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、實(shí)地調(diào)研、個(gè)別征求意見(jiàn)等方式，廣泛聽(tīng)取了市縣人大常委會(huì)、政府及有關(guān)部門(mén)、部分基層干部和群眾對(duì)條例草案的修改意見(jiàn)。
　　在開(kāi)展立法調(diào)研基礎(chǔ)上，河北省人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)組織召開(kāi)條例草案論證座談會(huì)，進(jìn)一步征求部分省人大常委會(huì)委員、省人大農(nóng)委組成人員、省直有關(guān)部門(mén)、有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)和建議，并召開(kāi)省人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)全體會(huì)議，審查通過(guò)了條例草案審查意見(jiàn)的報(bào)告。省人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)將審查意見(jiàn)向省人大常委會(huì)主任會(huì)議作了匯報(bào)，主任會(huì)議決定在第二十四次常委會(huì)會(huì)議上對(duì)條例草案進(jìn)行初審。
　　2016年12月2日，河北省十二屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議對(duì)條例草案進(jìn)行了分組審議。省人大常委會(huì)組成人員認(rèn)為，條例對(duì)于推進(jìn)河北省國(guó)土綠化進(jìn)程，全面提升城鄉(xiāng)綠化美化水平和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，營(yíng)造良好人居環(huán)境意義重大，其制定非常必要，同時(shí)也提出了一些修改意見(jiàn)。會(huì)后，河北省人大法制委員會(huì)、省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)會(huì)同農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會(huì)、城建和環(huán)資工作委員會(huì)、省林業(yè)廳、省住建廳，對(duì)條例草案作了認(rèn)真修改；召開(kāi)省直、石家莊市有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人參加的座談會(huì)，征求各設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)意見(jiàn)；到石家莊、唐山等地進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，并赴天津、云南等省市進(jìn)行考察學(xué)習(xí)。在此基礎(chǔ)上對(duì)條例草案審議稿作進(jìn)一步修改。
　　2017年3月28日，河北省十二屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議對(duì)條例草案進(jìn)行了二審。省人大常委會(huì)組成人員認(rèn)為，條例草案立足京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)功能定位，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綠化，重點(diǎn)突出，操作性強(qiáng)，建議條例盡快出臺(tái)，同時(shí)，也提出了一些意見(jiàn)。會(huì)后，河北省人大法制委員會(huì)、省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)會(huì)同有關(guān)部門(mén)根據(jù)省人大常委會(huì)組成人員意見(jiàn)，征求省直有關(guān)部門(mén)、各市人大意見(jiàn)，對(duì)條例草案二次審議稿進(jìn)行了修改，增加了有關(guān)注重規(guī)劃、建設(shè)綠色村莊的內(nèi)容。
　　2017年5月23日，條例草案在河北省十二屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議上進(jìn)行審議，于5月26日進(jìn)行表決，并獲得高票通過(guò)，
　　廣納良策民意 力求法規(guī)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)可操作
　　科學(xué)立法、民主立法，廣集民智、廣納良策的立法原則，在這部法規(guī)的制定過(guò)程中得到了很好的體現(xiàn)�！笆∪舜蟪Ｎ瘯�(huì)會(huì)議期間，常委會(huì)組成人員審議條例草案時(shí)暢所欲言，既有對(duì)當(dāng)前形勢(shì)下綠化問(wèn)題的深思，也有對(duì)綠化條例制定后實(shí)施效果的預(yù)估；既有在政策大方向上的謀劃探索，也有在法條細(xì)節(jié)上的字斟句酌。其中很多條款的修改或調(diào)整都是吸納了他們的意見(jiàn)和建議�！焙颖笔∪舜蠓ㄖ莆瘑T會(huì)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)。
　　有的省人大常委會(huì)組成人員提出，條例草案應(yīng)當(dāng)貫徹中央和省委促進(jìn)綠化發(fā)展精神，提高科學(xué)綠化水平，加快打造天藍(lán)地綠水秀的美麗河北。據(jù)此，條例增加了制定造林綠化規(guī)劃和劃定森林生態(tài)保護(hù)紅線，提高林木成活率，推進(jìn)公路、鐵路、河渠、堤壩等廊道綠化等內(nèi)容。
　　有的省人大常委會(huì)組成人員提出，根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記提出的城市建設(shè)要高度重視綠化、美化，展現(xiàn)城市特色，提升城市魅力的要求，應(yīng)當(dāng)制定綠地系統(tǒng)規(guī)劃，劃定綠線，加強(qiáng)對(duì)公共綠地的保護(hù)和管理。據(jù)此，條例專(zhuān)設(shè)城市綠化一章，重點(diǎn)規(guī)范綠地系統(tǒng)規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目綠地率、綠化工程設(shè)計(jì)、占地和臨時(shí)占用綠地、補(bǔ)建綠地和臨時(shí)綠化、城市道路綠化、海綿城市建設(shè)、空間綠化、城市生態(tài)修復(fù)等方面內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)城市綠化工作的監(jiān)督管理。
　　有的省人大常委會(huì)組成人員提出，義務(wù)植樹(shù)是促進(jìn)國(guó)土綠化的戰(zhàn)略性舉措，對(duì)于改善生態(tài)環(huán)境意義重大，應(yīng)當(dāng)豐富義務(wù)植樹(shù)形式，創(chuàng)新義務(wù)植樹(shù)管理機(jī)制，提高全民綠化意識(shí)。據(jù)此，條例增加義務(wù)植樹(shù)一章，專(zhuān)門(mén)規(guī)范義務(wù)植樹(shù)任務(wù)下達(dá)和登記考核、鼓勵(lì)義務(wù)植樹(shù)、參加義務(wù)植樹(shù)的方式和要求、義務(wù)植樹(shù)的權(quán)屬等內(nèi)容。
　　有的省人大常委會(huì)組成人員提出，農(nóng)村綠化應(yīng)當(dāng)注重規(guī)劃，加強(qiáng)環(huán)村林和林網(wǎng)建設(shè)，提高綠色村莊建設(shè)水平，同時(shí)應(yīng)當(dāng)注重經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相結(jié)合，促進(jìn)農(nóng)民增收。據(jù)此，條例增加了有關(guān)注重規(guī)劃、建設(shè)綠色村莊的內(nèi)容。
　　有的省人大常委會(huì)組成人員提出，草案要注重增強(qiáng)剛性，提高違法成本。據(jù)此，條例對(duì)擅自砍伐或者移植城市樹(shù)木、損毀綠化設(shè)施、在城市綠地擅自搭建建筑物構(gòu)筑物、堆放雜物、焚燒物品、排放污水等損害綠化的行為，規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任，提高違法成本，加大處罰力度，提高了條例的剛性和約束力。
　　……
　　稍加留心就會(huì)發(fā)現(xiàn)，從條例草案提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議時(shí)的六章三十六條，到條例通過(guò)時(shí)的八章七十五條，不但在章節(jié)結(jié)構(gòu)上有很大調(diào)整，文字內(nèi)容上也作了大幅度修改，條款更為完備，操作性更強(qiáng)。
　　回顧整個(gè)立法歷程，河北省人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)主任委員李廣恩這樣說(shuō)：“無(wú)論是對(duì)條例草案合法性、合理性的綜合論證，還是對(duì)框架結(jié)構(gòu)、具體條款和文字的起草把關(guān)，河北省人大常委會(huì)及參與立法的相關(guān)各方均傾注了大量的精力和心血，逐條逐字進(jìn)行了反復(fù)地論證和修改，有效保證了條例條款的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)可操作。”
　　為建立城鄉(xiāng)一體大綠化格局提供法制支撐
　　條例結(jié)合河北省實(shí)際，對(duì)綠化立法的目的和適用范圍、綠化原則、管理體制、綠化規(guī)劃、宣傳與獎(jiǎng)勵(lì)以及綠化義務(wù)等方面作出了規(guī)定。條例的誕生，實(shí)現(xiàn)了河北省國(guó)土綠化的重大歷史性突破。
　　——在頂層設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)了突破，框架更合理。條例設(shè)置了總則、造林綠化、城市綠化、實(shí)施與保護(hù)、義務(wù)植樹(shù)、監(jiān)督與管理、法律責(zé)任、附則共八章。針對(duì)河北省城鄉(xiāng)綠化條塊分割、權(quán)責(zé)不清等突出問(wèn)題，條例建立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分部門(mén)實(shí)施的管理體制，并從法律層面明確了部門(mén)、單位的綠化職責(zé)，建立了城鄉(xiāng)綠化一體化的大綠化格局。同時(shí)，對(duì)森林生態(tài)保護(hù)紅線作出了明確規(guī)定。頂層設(shè)計(jì)和制度安排均是在大綠化格局的前提下作出的，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念貫穿于條例始終。
　　——在規(guī)范內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)了突破，填補(bǔ)了空白。首次在法律層面提出了開(kāi)展森林城市、生態(tài)園林城市和綠色村莊創(chuàng)建活動(dòng)；首次在法律層面對(duì)鼓勵(lì)支持社會(huì)參與造林綠化，明確了激勵(lì)政策；首次在法律層面對(duì)廊道綠化、森林公園建設(shè)、綠色村莊建設(shè)、農(nóng)村工礦企業(yè)綠化、古樹(shù)名木保護(hù)等方面作出明確規(guī)定，填補(bǔ)了空白。
　　——在支撐保障上實(shí)現(xiàn)了突破，增強(qiáng)了剛性和可操作性。條例強(qiáng)化政府責(zé)任，明確規(guī)定：實(shí)行綠化任期目標(biāo)責(zé)任制，嚴(yán)格目標(biāo)考核和獎(jiǎng)懲，組織編制本地區(qū)的綠化規(guī)劃以及生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃，在本級(jí)財(cái)政年度預(yù)算中合理安排公共綠化建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理資金，多渠道籌集資金保障綠化需要。另外，在造林質(zhì)量、科技支撐、金融支持、苗木產(chǎn)業(yè)等造林綠化支撐保障方面，作了具體規(guī)定，并強(qiáng)化了責(zé)任追究。