黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持法律面前人人平等;堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。要把公正、公平、公開(kāi)原則貫穿立法全過(guò)程，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序有效參與立法途徑，保障公民權(quán)利。
公民參與立法是公民政治參與的一部分，也是提高立法質(zhì)量的客觀要求�！吨腥A人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱立法法)進(jìn)一步明確了公民在立法領(lǐng)域的參與權(quán)，提出立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。
一、公民參與立法的主要形式和途徑
公民參與立法，是指在制定規(guī)范性法律文件的活動(dòng)中，立法機(jī)關(guān)以外的公民或社會(huì)團(tuán)體參與立法聽(tīng)證、論證、調(diào)研活動(dòng)。
公民參與立法具有重要的意義：首先有利于促進(jìn)民主立法。真正反映最廣大人民的共同意愿、充分實(shí)現(xiàn)最廣大人民的民主權(quán)利、切實(shí)維護(hù)最廣大人民的根本利益。立法為了人民，依靠人民。其次有利于避免部門(mén)利益傾向，提高立法質(zhì)量。公民參與立法使得立法活動(dòng)變得更具有開(kāi)放性。立法主體(尤其地方政府的行政立法)往往考慮自身的利益多，總想通過(guò)立法加強(qiáng)及增加本部門(mén)的職權(quán)，加重公民違反法律之后的處罰，而對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)及對(duì)部門(mén)職權(quán)的監(jiān)督涉及的較少，權(quán)利義務(wù)設(shè)置的不合理。規(guī)范性法律文件公布實(shí)施后，再由本單位執(zhí)行實(shí)施。他們既是立法者又是執(zhí)行者，這樣的立法容易形成一種立法壟斷，對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)及社會(huì)主義法治建設(shè)是不利的。通過(guò)公民參與到與自身利益密切相關(guān)的立法活動(dòng)中，可以對(duì)部門(mén)利益產(chǎn)生一種制衡和社會(huì)監(jiān)督，能夠更好地體現(xiàn)民意，廣集民智，提高立法質(zhì)量，進(jìn)而使制定出來(lái)的規(guī)范性法律文件能夠有效實(shí)施
近年來(lái)，河北省人大常委會(huì)在立法過(guò)程中注重引導(dǎo)公民參與地方立法，采取多種措施暢通公眾利益的表達(dá)渠道，支持和鼓勵(lì)人民群眾參與地方立法。主要有下面幾種：
一是公開(kāi)征集立法項(xiàng)目。每年9、10月份，通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體向社會(huì)公開(kāi)征集立法項(xiàng)目，任何單位或個(gè)人均可提出地方立法項(xiàng)目建議。立法計(jì)劃制定后，將其在各種報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體上公布，使公民和社會(huì)團(tuán)體能夠及時(shí)知曉河北省人大立法的動(dòng)態(tài)。
二是書(shū)面征求有關(guān)部門(mén)和人員對(duì)法規(guī)草案的意見(jiàn)。將每一部法規(guī)草案及有關(guān)立法說(shuō)明資料寄給人大代表和有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及專家學(xué)者，征求他們的意見(jiàn)。
三是公布法規(guī)草案征求群眾意見(jiàn)。從2001年開(kāi)始，除了涉及面廣的法規(guī)草案堅(jiān)持在主要新聞媒體上公布之外，凡是進(jìn)入河北省人大常委會(huì)審議程序的每一件法規(guī)草案，在省人大信息網(wǎng)全文公布，公民和社會(huì)團(tuán)體可以通過(guò)電子郵件、電話和書(shū)面材料的方式提出意見(jiàn)和建議。
四是召開(kāi)座談會(huì)征求意見(jiàn)。在立法過(guò)程中，隨時(shí)根據(jù)需要，邀請(qǐng)有關(guān)部門(mén)特別是邀請(qǐng)與法規(guī)草案有關(guān)系的部門(mén)、人員及法學(xué)專家學(xué)者參加座談會(huì)，以使各方面的意見(jiàn)特別是不同的意見(jiàn)都能得到較充分的反映。針對(duì)法規(guī)草案中的重點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，帶著草案修改稿到基層召開(kāi)座談會(huì)，聽(tīng)取基層單位和廣大群眾的意見(jiàn)。
五是委托專家起草法規(guī)草案。如《河北省支持和鼓勵(lì)個(gè)體工商戶私營(yíng)企業(yè)發(fā)展條例》《河北省草原條例》等是由河北省人大常委會(huì)相關(guān)工委牽頭，組織有關(guān)部門(mén)及專家學(xué)者起草的;《河北省郵政條例(草案)》，則是行政部門(mén)直接委托河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院起草的法規(guī)案。
六是舉行立法聽(tīng)證會(huì)。本省重大的、與廣大群眾利益密切相關(guān)且有關(guān)各方存在較大爭(zhēng)議的立法事項(xiàng)舉行立法聽(tīng)證會(huì)，公開(kāi)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。河北省十屆人大常委會(huì)以來(lái)，先后就《河北省支持和鼓勵(lì)個(gè)體工商戶私營(yíng)企業(yè)發(fā)展條例》(2001年)、《河北省獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)見(jiàn)義勇為人員條例》(2004年)、《河北省實(shí)施<中華人民共和國(guó)道路交通法>辦法》(2006年)、《河北省國(guó)土保護(hù)和治理?xiàng)l例》(2015年) 等四部條例草案，舉行了聽(tīng)證會(huì)征求意見(jiàn)。在聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)之前，首先在媒體上公開(kāi)征集聽(tīng)證內(nèi)容;聽(tīng)證會(huì)上，各方充分發(fā)表意見(jiàn)、陳述觀點(diǎn);聽(tīng)證會(huì)后，將陳述人的意見(jiàn)較好地吸納到法規(guī)草案之中。召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，為法規(guī)草案的審議修改提供重要參考依據(jù)，為公民參與立法提供平臺(tái)，為法規(guī)的實(shí)施奠定較好的群眾基礎(chǔ)。
七是聘請(qǐng)立法顧問(wèn)，加強(qiáng)與智庫(kù)、高校緊密聯(lián)系與合作，對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行論證。河北省人大法制委、常委會(huì)法工委從河北省院校、科研單位及省司法部門(mén)中聘請(qǐng)了13名法學(xué)專家和法律實(shí)踐工作者，擔(dān)任立法顧問(wèn)，邀請(qǐng)他們參與立法，對(duì)法規(guī)草案中的疑難問(wèn)題進(jìn)行研究，提出論證意見(jiàn)。河北省人大法制委、常委會(huì)法工委每接手一部法規(guī)草案，都征求立法顧問(wèn)的立法意見(jiàn)。立法顧問(wèn)通過(guò)參加立法聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)以及其他有關(guān)會(huì)議，積極為河北省的地方立法提供理論支持與咨詢服務(wù)。其中，河北省人大法制委、常委會(huì)法工委與河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院聯(lián)合成立了“河北地方立法評(píng)估中心”;與河北省立法研究會(huì)建立了長(zhǎng)期合作關(guān)系，充分發(fā)揮研究會(huì)在立法、執(zhí)法、法律研究、法律服務(wù)方面的人才資源優(yōu)勢(shì)。
立法活動(dòng)中，發(fā)揚(yáng)民主、傾聽(tīng)民意、集中民智，保障公民通過(guò)多種途徑參與立法，根據(jù)河北省立法實(shí)踐，主要的參與途徑有：
第一，公布有待制定的法規(guī)草案。對(duì)公開(kāi)的時(shí)間作明確規(guī)定;統(tǒng)一刊載法規(guī)草案，以便于社會(huì)各方面了解咨詢。
第二，編制立法規(guī)劃公開(kāi)征詢社會(huì)各方面的意見(jiàn)。通常情況下，立法規(guī)劃、立法計(jì)劃面向社會(huì)各方面征求意見(jiàn)的范圍越廣泛，途徑越多，該立法規(guī)劃、計(jì)劃就越能反映真實(shí)的立法需求，就越能體現(xiàn)大多數(shù)人的意志和利益。比如，河北省五年立法規(guī)劃本來(lái)沒(méi)有《河北省封山育林條例》，在2004年召開(kāi)的河北省第十屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上，省人大代表許淑鳳牽頭，向大會(huì)提交了《關(guān)于制定<河北省封山育林條例>的議案》，這次大會(huì)還收到另外兩份封山育林立法的議案。這些都體現(xiàn)了公民的立法呼聲，推動(dòng)了河北省封山育林立法的進(jìn)程。隨后，河北省人大常委會(huì)很快啟動(dòng)了立法程序，《河北省封山育林條例》于2004年9月27日河北省十屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議上獲得高票通過(guò)。由于該條例在全國(guó)屬于封山育林方面的第一部創(chuàng)制性法規(guī)，引起了全國(guó)各地廣泛關(guān)注。林業(yè)部還把原本在外省召開(kāi)的封山育林現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，改在了河北省召開(kāi)。
第三，完善立法論證、聽(tīng)證、法規(guī)草案公開(kāi)征求意見(jiàn)、書(shū)面征求意見(jiàn)制度，健全向下級(jí)人大常委會(huì)征求意見(jiàn)機(jī)制。對(duì)召開(kāi)立法論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)的形式，參加的人員等進(jìn)一步規(guī)范化、制度化。目前，河北省立法聽(tīng)證制度還存在一些不足之處，需要在保障公民有序參與方面作出拓展，作出制度改善。除了法定的立法聽(tīng)證，積極探索非正式聽(tīng)證等制度，使公民參與立法的渠道更加多元，有更多的選擇。例如，在某一法律草案征求各方意見(jiàn)的時(shí)候，主動(dòng)上門(mén)或創(chuàng)造條件，便利政府有關(guān)部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾將其意見(jiàn)通過(guò)口頭或書(shū)面方式提交地方立法機(jī)關(guān)，也是一種有益的做法。
第四，地方法規(guī)清理工作要有序組織公民參與。在地方法規(guī)中，一些不適應(yīng)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家要求的、與社會(huì)現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)的地方性法規(guī)、規(guī)章，需要通過(guò)一定的法律程序加以清理，促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的完善。應(yīng)該建立日常性、經(jīng)常性的監(jiān)督制度，讓公民參與進(jìn)來(lái)。
二、公民參與地方立法存在的問(wèn)題及原因簡(jiǎn)析
近年來(lái)，河北省立法機(jī)關(guān)為公民參與立法開(kāi)辟了多種參與渠道，在一定程度上激發(fā)了公民參與地方立法的熱情，給河北省的立法工作帶來(lái)了生機(jī)和活力，有效地解決了一些廣大人民群眾關(guān)心的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題。在實(shí)踐中，公民參與立法的方式有限，范圍不大，積極性不高等各種因素限制了公民參與立法的廣度和深度。綜合起來(lái)，大概有以下幾種原因：
第一、“官本位”思想的影響。首先，對(duì)于某些公權(quán)力部門(mén)的工作人員來(lái)說(shuō)，“官本位”思想在某些人觀念中仍然存在，他們認(rèn)為，立法是國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)，這和老百姓沒(méi)什么關(guān)系，當(dāng)涉及到公共利益的立法時(shí)，要么是不公布具體的信息，要么是信息不能有效地傳達(dá)給公民;其次，對(duì)于某些公民來(lái)說(shuō)，他們也是這樣認(rèn)為，這都是國(guó)家要干的事兒，跟自己沒(méi)關(guān)系，“事不關(guān)己，高高掛起”，對(duì)立什么法，怎么立法不那么關(guān)心。
第二、公民的主動(dòng)性和積極性有待加強(qiáng)。公民大部分都是“被”參與立法，不是主動(dòng)參與到立法活動(dòng)中去，缺乏主動(dòng)性和積極性。
第三、法律知識(shí)文化水平的限制。雖然我國(guó)進(jìn)行了多次普法教育，效果也比較明顯，公民的權(quán)利意識(shí)也有明顯提高，但是，在通過(guò)參與立法這種方式實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)益這一方面，大部分公民還是認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)識(shí)不到立法會(huì)對(duì)他們的利益產(chǎn)生影響。
第四、制度保障不足。憲法和法律對(duì)公民參與立法的整個(gè)流程沒(méi)有一個(gè)完整的制度設(shè)計(jì)，全國(guó)地方各立法主體對(duì)此也規(guī)定的不盡相同。有的規(guī)定比較具體，參與的方式、范圍等規(guī)定的較為詳細(xì);有的則規(guī)定的籠統(tǒng)，僅在規(guī)范性文件中規(guī)定，明確在立法的過(guò)程中要公民參與，但是如何參與則規(guī)定的很少，從而缺乏可操作性。尤其是河北省在立法信息反饋方面，立法主體做得不夠好：公民就法規(guī)草案表達(dá)了觀點(diǎn)、看法后，對(duì)于觀點(diǎn)是否被采納，為什么采納，為什么不采納，立法主體給予回應(yīng)的很少。
三、拓寬公民有序有效參與地方立法的對(duì)策與建議
為了進(jìn)一步加強(qiáng)與改進(jìn)公民有序有效參與地方立法的渠道和途徑，提出以下意見(jiàn)與建議：
第一，進(jìn)一步完善公民有序參與地方立法的法律規(guī)定。應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定和完善公民有序參與立法的法律規(guī)定，將公民參與立法作為立法特別是地方立法的必經(jīng)程序，不斷擴(kuò)大公民參與立法的范圍和途徑，切實(shí)保障公民參與立法的權(quán)利。
第二，進(jìn)一步完善公民參與地方立法的機(jī)制。應(yīng)當(dāng)定期向社會(huì)公布立法規(guī)劃，就立法事項(xiàng)征詢公民意見(jiàn)。應(yīng)當(dāng)建立健全立法論證、聽(tīng)證、評(píng)估機(jī)制，充分發(fā)揮聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)的作用，廣泛征求社會(huì)各方面尤其是基層單位和廣大群眾的意見(jiàn)和建議，認(rèn)真聽(tīng)取專家學(xué)者的意見(jiàn)和建議，努力提高立法調(diào)研的針對(duì)性和實(shí)效性。要不斷完善公布立法草案的工作機(jī)制，建立健全采納公民意見(jiàn)的反饋機(jī)制，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，切實(shí)增強(qiáng)公眾參與立法的實(shí)效。應(yīng)當(dāng)完善人大代表參與立法的工作機(jī)制，把辦理人大代表議案建議同制定修改法律結(jié)合起來(lái)，把邀請(qǐng)人大代表參與常委會(huì)活動(dòng)同提高法律草案和審議質(zhì)量結(jié)合起來(lái)，認(rèn)真吸收人大代表提出的意見(jiàn)和建議，充分發(fā)揮人大代表在立法工作中的作用。應(yīng)當(dāng)不斷完善法律草案起草過(guò)程中的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮法律委員會(huì)統(tǒng)一審議和專門(mén)委員會(huì)審議的作用，調(diào)動(dòng)各方面積極性。應(yīng)當(dāng)合理確定立法項(xiàng)目，建立健全立法項(xiàng)目論證制度。
第三，建立公民參與地方立法的訴求收集、評(píng)估、處理、反饋機(jī)制。應(yīng)當(dāng)探索建立不同利益群體權(quán)益訴求的收集、整合、協(xié)調(diào)和平衡機(jī)制，把社會(huì)不同利益群體的利益訴求通過(guò)法律規(guī)定的程序收集上來(lái)，使之成為立法依據(jù)。應(yīng)當(dāng)發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和企業(yè)家協(xié)會(huì)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織和其他各種社會(huì)中介組織的積極性，在立法過(guò)程中充分表達(dá)相關(guān)利益群體的意見(jiàn)和建議。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的作用，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)及時(shí)廣泛征集社會(huì)各階層各方面對(duì)于立法的意見(jiàn)和建議。應(yīng)當(dāng)建立健全立法參與的反饋和評(píng)估機(jī)制，對(duì)于征集的公民意見(jiàn)和建議要有科學(xué)、客觀的評(píng)估和處理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)采納的公民意見(jiàn)和建議須作出必要的反饋。特別是在制定與廣大人民群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，及時(shí)反饋意見(jiàn)建議的采納情況。
第四，建立立法基層聯(lián)系點(diǎn)工作制度。在河北省內(nèi)選擇若干縣鄉(xiāng)和基層單位，直接征求基層單位和廣大群眾對(duì)法規(guī)草案的意見(jiàn)、建議，及時(shí)了解法律法規(guī)的實(shí)施情況。應(yīng)當(dāng)完善公民旁聽(tīng)人大常委會(huì)會(huì)議制度，人大常委會(huì)會(huì)議審議法規(guī)時(shí)，允許公民旁聽(tīng)、提出書(shū)面意見(jiàn)。（執(zhí)筆：李進(jìn)章、吳桐、陳�。�
