地方人大主導立法是地方人大及其常委會在黨委的領(lǐng)導下，對地方立法進行全面把握、系統(tǒng)推進，在法規(guī)的選項立項、組織起草、論證協(xié)調(diào)都起主導作用，并控制立法進程的立法活動。黨的十八屆四中全會提出：“健全有立法權(quán)的人大主導立法的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導作用�！秉h的十九大報告對此進行了強調(diào)，這是黨的全國代表大會報告首次提出人大及其常委會主導立法工作，是新時代發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用的一項重要要求。
創(chuàng)制性立法做為先行先試的探索性立法，在地方立法中占有重要位置，在推動地方改革發(fā)展中有著不可替代的作用，是地方立法需要加強的工作。立法法規(guī)定：制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。這是立法法修改的一大亮點，是地方立法應(yīng)當遵循的重要原則之一，也為地方人大開展創(chuàng)制性立法工作提供了空間。但因其是就法律法規(guī)尚未規(guī)定的事項而創(chuàng)制新的法律規(guī)范的活動，缺少明確的上位法依據(jù)。法律對人大如何主導也沒有具體規(guī)定，在制定過程中存在一定難度。如何不斷改進地方立法工作，特別是提高人大主導的創(chuàng)制性立法的質(zhì)量，是地方人大工作者辛勤探索的命題�！稄V東省嶺南中藥材保護條例》在選項立項、立法工作思路、立法技術(shù)手段的運用上提供了諸多借鑒。該條例是廣東省人大常委會主導的一部創(chuàng)制性地方性法規(guī)，2016年12月通過，2017年3月1日起施行。本文試圖通過解剖“麻雀”，研究和思考提高地方人大主導創(chuàng)制性立法質(zhì)量的方法和途徑。
一、科學選題立項，突出問題導向
基本情況：廣東省是全國中藥材“川、廣、云、貴”四大產(chǎn)區(qū)之一，廣東省人大常委會認為，廣東省是中藥材大省，但與建設(shè)中醫(yī)藥強省還存在差距，他們自己總結(jié)存在的問題主要有：種植規(guī)模小、藥材質(zhì)量差、生產(chǎn)不規(guī)范、品牌意識不強、管理職責不清、扶持力度不夠等，社會各界強烈呼吁進行嶺南中藥材保護立法，加強嶺南中藥材種源、種植、產(chǎn)地等保護。廣東省人大常委會為落實廣東省委關(guān)于推進中醫(yī)藥強省建設(shè)的要求，決定通過立法促進中藥材產(chǎn)業(yè)科學發(fā)展。
解讀思考：立法選項是整個立法流程的首要環(huán)節(jié)，創(chuàng)制性立法的選項尤為重要。在立項中堅持問題導向，要從客觀實際出發(fā)，圍繞中心工作，分析立法需求是否具有法的特征和功能要求，突出重點領(lǐng)域，增強立法的針對性。在廣東，居民的飲食習慣就是“藥食同源”，這也是當?shù)刂兴幉男枨罅看�，人民群眾比較關(guān)注中藥材質(zhì)量的原因之一�！叭嗣裼兴�，立法有所應(yīng)”，因此廣東省人大常委會認為，嶺南中藥材保護立法是“當務(wù)之急、長久之需，功在當?shù)�、利在千秋，意義重大�！备鞯卦诹⒎ㄟx項上應(yīng)根據(jù)當?shù)貙嶋H，因地制宜，反映人民呼聲，將與群眾生活密切相關(guān)、社會關(guān)注度高、反映問題集中、實踐中迫切需要的立法項目納入立法計劃，不能人云亦云，照搬照抄。
二、人大主導立法，相關(guān)部門分工負責
基本情況：對嶺南中藥材保護立法，從法規(guī)立項、調(diào)研論證到起草，從征求意見、形成草案到提請審議，都是在人大主導下進行的。廣東省人大常委會領(lǐng)導高度重視，省人大常委會主任主持召開四次立法座談會，主任、副主任帶隊赴基層開展立法調(diào)研，對條例調(diào)研起草工作直接作出部署，明確目標和重點。廣東省人大教科文衛(wèi)委、農(nóng)委、財經(jīng)委等相關(guān)委員會發(fā)揮各自職能，教科文衛(wèi)委圍繞種源保護、農(nóng)委圍繞產(chǎn)地保護和種植保護、財經(jīng)委圍繞品牌保護分別組成調(diào)研小組，赴中藥材產(chǎn)地開展調(diào)研，形成立法調(diào)研報告，對立法保護制度設(shè)計提出意見和建議，為條例的起草打下了良好的基礎(chǔ)。廣東省人大常委會法工委綜合三個委員會的意見，統(tǒng)一負責條例的起草工作。
解讀思考：人大主導立法，就要掌控立法的進程和節(jié)奏，特別是自主完成法規(guī)草案的內(nèi)容，牽住立法的“牛鼻子”。這是針對立法工作中存在的“行政主導”“部門本位主義”的傾向性問題而作出的要求。對政府部門起草的法規(guī)草案也應(yīng)樹立主導意識，相關(guān)委員會提前介入，主動參與法規(guī)起草，遇到問題及時協(xié)商，盡量把問題解決在起草過程中。不能“等米下鍋”，議案報送人大常委會時才啟動工作。深入細致的立法調(diào)研是制定地方性法規(guī)的重要基礎(chǔ)。廣東省人大在立法調(diào)研中采取各相關(guān)委員會分工負責，人大常委會法工委綜合起草的辦法，改變地方立法一審、二審由各業(yè)務(wù)委員會和法工委單打獨斗的局面，既充分發(fā)揮各委員會與政府對口部門熟悉的優(yōu)勢，又利用法工委的立法優(yōu)勢，既分工負責，又形成合力，破解地方創(chuàng)制性立法“無枝可依”的難題，提高了立法質(zhì)量和效率。
三、堅持省人大主導和省市聯(lián)動起草、委托第三方起草相結(jié)合
基本情況：為做好起草工作，廣東省人大常委會法工委會同省人大教科文衛(wèi)委、農(nóng)委、財經(jīng)委，省法制辦、省農(nóng)業(yè)廳、省中醫(yī)藥局、省農(nóng)科院、廣州中醫(yī)藥大學等12個單位和涉及第一批保護地的7個設(shè)區(qū)市人大常委會成立19人組成的起草組，下設(shè)5個專題起草小組，每個小組既有立法工作者，也有專家學者、實務(wù)工作者參加。組織第一批立法保護的八種嶺南中藥材相關(guān)市、縣(區(qū))做好聯(lián)動起草工作。同時，委托暨南大學地方立法研究與咨詢服務(wù)基地、華南農(nóng)業(yè)大學提出草案專家建議稿。
解讀思考：人大每個業(yè)務(wù)部門面對廣泛的工作領(lǐng)域和工作范圍，專業(yè)知識和政府部門相關(guān)業(yè)務(wù)工作不可能完全熟悉，依靠自身力量，有時不能保證立法質(zhì)量，甚至會出現(xiàn)“硬傷”。人大主導立法不是關(guān)起門來唱獨角戲，而是要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，形成人大組織、部門配合、專家參與的工作機制，運用多種方式方法，開門立法。要充分借助高校、科研機構(gòu)等第三方力量，建立完善立法咨詢專家?guī)�，吸納專家參與立法的全過程，廣采眾長。廣東省人大創(chuàng)造性地采取省市聯(lián)動、邀請政府相關(guān)部門和專家成立專題起草組，這種上下聯(lián)動與整體推進相互配合的做法值得借鑒。黨的十九大對人大工作提出了新要求，要通過不斷探索，創(chuàng)新思維、創(chuàng)新方法，健全地方立法組織制度和工作制度，達到以良法促進發(fā)展、保障善治的要求。
四、發(fā)揮人大代表作用，匯集民智，反映民情
基本情況：廣東省人大常委會用近一個月的時間，依托南方網(wǎng)、大數(shù)據(jù)庫，通過網(wǎng)絡(luò)投票、問卷投票等方式，邀請人大代表、名中醫(yī)和國醫(yī)大師、中藥專家和普通群眾參與，公開從廣東省20種道地中藥材中遴選第一批保護種類。社會各界積極參與，共有10萬多人參與網(wǎng)上投票，遴選出化橘紅、廣陳皮、陽春砂等8種第一批保護的嶺南中藥材。在制定條例時，根據(jù)實際需要，量力而行。對條例適用范圍，根據(jù)專家和群眾的意見，明確規(guī)定在保護第一批八種嶺南中藥材的同時，對嶺南中藥材實行動態(tài)保護，省人民政府中醫(yī)藥主管部門可以根據(jù)嶺南中藥材保護實際需要，對符合廣東道地特征的中藥材經(jīng)過統(tǒng)一遴選增加新的保護種類，報省人民政府批準后列入保護目錄予以公布。
解讀思考：人大代表是人大的主體，是聯(lián)系群眾的紐帶和橋梁。堅持人大主導，就要充分發(fā)揮代表的作用，要把立法工作和發(fā)揮人大代表作用結(jié)合起來，通過立法工作強化人大代表意識，尤其是要成立代表專業(yè)小組，調(diào)動具有專業(yè)優(yōu)勢代表的積極性。要搭建人大代表參與立法的工作平臺，保障人大代表在法規(guī)草案的立項、起草、調(diào)研、論證、評估、審議等各個環(huán)節(jié)都能夠有效參與。要充分調(diào)動參與主體和社會各方面的積極性，形成立法的整體合力。在立法工作中建立和完善立法信息公開和立法會議旁聽制度，繼續(xù)拓寬公眾參與立法途徑，加大公眾參與立法的廣度、深度，使制定的法規(guī)充分反映人民的意志，得到人民擁護。廣東省找出法規(guī)草案的焦點問題和關(guān)系群眾切身利益的關(guān)鍵條款，采取公開投票的方法有針對性地詢問意見，使普通老百姓也能意識到法規(guī)對自身利益帶來的影響和對社會起到的重要作用。條例對適用范圍的開放性規(guī)定也體現(xiàn)了創(chuàng)新性思維。
五、立法與監(jiān)督有機結(jié)合，相互推動
基本情況：中藥材的保護需要經(jīng)費上的保障。在調(diào)研的基礎(chǔ)上，條例中規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當根據(jù)嶺南中藥材良種繁育基地、優(yōu)質(zhì)嶺南中藥材生產(chǎn)基地、嶺南中藥材種植以及品牌等保護需要，依法給予政策扶持和財政補貼�！蓖瑫r，為了保證條例通過后的保障經(jīng)費落實，廣東省人大常委會提前介入2017年政府財政預(yù)算，按照主任會議安排，省人大教科文衛(wèi)委、財經(jīng)委、省人大常委會預(yù)算工委會同農(nóng)業(yè)廳、林業(yè)廳、財政廳、工商局、中醫(yī)藥局等部門聯(lián)合開展了保障經(jīng)費調(diào)研，進行了經(jīng)費預(yù)算，并向省政府提出意見和建議。省政府在論證的基礎(chǔ)上，將保障經(jīng)費納入政府財政預(yù)算，2017共計安排5760萬元，使條例的實施具備了重要的基礎(chǔ)和條件。
解讀思考：人大的立法、監(jiān)督等職權(quán)是相輔相成的，共同體現(xiàn)了人民代表大會制度的本質(zhì)特征。但在實際工作中往往割裂開來，特別是立法與監(jiān)督工作長期脫節(jié)。法律的生命力在于實施，廣東省人大不為立法本身而立法，積極主動為條例實施創(chuàng)造條件。為促使嶺南中藥材保護經(jīng)費的落實，立法手段與監(jiān)督手段相互支撐，一邊起草審議法規(guī)，一邊介入落實保障經(jīng)費，增強了人大工作的整體效能。在立法體例上，以問題為導向，進行了創(chuàng)新性制度設(shè)計，建立經(jīng)費保障機制，并經(jīng)過聯(lián)合調(diào)研及時將這一規(guī)定落到實處。這一做法是廣東省立法工作的創(chuàng)新舉措，值得學習借鑒。
