雖然今年3月憲法第五次修正已將“監(jiān)察委員會”列入“國家機構(gòu)”之中，監(jiān)察法也隨后出臺，但諸如“監(jiān)察委員會組織法”尚未出臺、地方組織法也尚未及時修正，以至于造成地方各級監(jiān)察委員會(以下簡稱“監(jiān)委”)主任在人代會閉會期間職務(wù)變動如何履行程序，無法可依。以至于造成一些地方人大常委會在出現(xiàn)監(jiān)委主任職務(wù)變動時，只能“臨時抱佛腳”。
5月31日，浙江、陜西兩省監(jiān)委同時出現(xiàn)代理主任。據(jù)浙江在線5月31日訊，省十三屆人大常委會第三次會議舉行第二次全體會議。會議經(jīng)表決，接受劉建超請求辭去省監(jiān)委主任職務(wù);任命任振鶴為省監(jiān)委副主任，決定任振鶴代理省監(jiān)委主任。又據(jù)西部網(wǎng)-陜西新聞網(wǎng)5月31日訊，在省十三屆人大常委會第三次會議上，表決通過任命王興寧為陜西省監(jiān)委副主任的提議;根據(jù)《陜西省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于任命陜西省監(jiān)察委員會副主任、決定代主任辦法的決定》，通過現(xiàn)場無記名投票，決定王興寧為陜西省監(jiān)委代主任。
讀了上述兩則消息及相關(guān)報道，筆者發(fā)現(xiàn)兩省決定監(jiān)委代理主任的程序有所不同。陜西省人大常委會專門出臺了《關(guān)于任命陜西省監(jiān)察委員會副主任、決定代主任辦法的決定》，“對省人民代表大會閉會期間，省監(jiān)察委員會主任因故不能擔(dān)任職務(wù)或者缺位情況下的提名主體和人選、表決方式、表態(tài)發(fā)言和憲法宣誓等進(jìn)行了規(guī)定”。而浙江省人大常委會則是在本次人大常委會會議上先行通過《關(guān)于修改〈浙江省人民代表大會常務(wù)委員會任免國家機關(guān)工作人員條例〉的決定》，對決定監(jiān)委代理主任作出規(guī)定。應(yīng)該說，兩省人大常委會對決定本級監(jiān)委代理主任的程序都是比較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)�，筆者表示認(rèn)同。
本次憲法(第五次)修正，對各級監(jiān)委組成人員的產(chǎn)生有所明確。關(guān)于國家監(jiān)委主任的產(chǎn)生方式，增加明確由全國人大選舉產(chǎn)生(憲法第六十二條之規(guī)定)。在憲法第一百零一條第二款中增加縣級以上地方各級人大選舉并有權(quán)罷免本級監(jiān)委主任的職權(quán)。關(guān)于國家監(jiān)委副主任、委員的產(chǎn)生方式，增加明確由全國人大常委會行使任免權(quán)，即：“根據(jù)國家監(jiān)察委員會主任的提請，任免國家監(jiān)察委員會副主任、委員”(憲法第六十七條之規(guī)定)。但是，關(guān)于地方各級監(jiān)委副主任、委員的產(chǎn)生方式，憲法沒有明確的條款，地方組織法等相關(guān)法律尚未及時修正補充或出臺明確。
現(xiàn)階段，在人代會閉會期間，出現(xiàn)諸如浙江省、陜西省這樣的縣級以上地方各級監(jiān)委主任職務(wù)變動，將如何處置?筆者認(rèn)為，可以參照地方組織法和人民法院組織法、人民檢察院組織法相關(guān)條款之規(guī)定，比照“一府兩院”(政府和法院、檢察院)“三長”(政府首長和法院院長、檢察院檢察長)的職務(wù)變動程序進(jìn)行合理處置。
首先，地方各級監(jiān)委主任職務(wù)的變動程序，比照“一府兩院”“三長”職務(wù)的變動程序，合乎憲法。本次憲法修正，在“國家機構(gòu)”一章，將“監(jiān)察委員會”作為國家機關(guān)單列一節(jié)(第七節(jié))，放在“人民法院和人民檢察院”一節(jié)(第八節(jié))之前;將相關(guān)“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)”的表述，增加了“監(jiān)察機關(guān)”，表述為“國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)”(憲法第三條第三款、第六十五條第四款、第一百零三條第三款);將相關(guān)“人民政府、人民法院和人民檢察院”的表述，增加了“監(jiān)察委員會”，表述為“人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院和人民檢察院”(憲法第六十七條、第一百零四條)。依憲可見，地方國家權(quán)力機關(guān)(人大及其常委會)產(chǎn)生并監(jiān)督“一府兩院”，已形成產(chǎn)生并監(jiān)督“一府一委兩院”。
其次，地方各級監(jiān)委主任的變動程序，可參照相關(guān)組織法條款，比照相應(yīng)程序操作。
(一)監(jiān)委主任正常職務(wù)變動應(yīng)該請辭。依據(jù)地方組織法第二十七條之規(guī)定，由人代會選舉產(chǎn)生的人大常委會組成人員和“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人員，在人代會閉會期間，可以向本級人大常委會提出辭職，報本級人大備案即可。因此，由人代會選舉產(chǎn)生的地方各級監(jiān)委主任在人代會閉會期間工作崗位正常變動，可以比照這一條款，履行辭職程序。
(二)新的紀(jì)委書記到任可以暫時履行代理程序�；诘胤礁骷夵h的紀(jì)律檢查委員會(簡稱“紀(jì)委”)與監(jiān)委實行“一套人馬、兩塊牌子”，即紀(jì)委書記兼任監(jiān)委主任、紀(jì)委副書記兼任監(jiān)委副主任。因此，新的紀(jì)委書記到任后，在沒有召開人代會之前，有必要先任監(jiān)委副主任，再決定代理監(jiān)委主任，待召開人代會予以補選。具體操作程序可以如下：
第一步，先任監(jiān)委副主任。依據(jù)憲法第六十七條之規(guī)定，全國人大常委會“根據(jù)監(jiān)察委員會主任的提請，任免國家監(jiān)察委員會副主任、委員”。依據(jù)這一憲法條款原則，地方各級人大常委會也應(yīng)該“根據(jù)監(jiān)察委員會主任的提請，任免國家監(jiān)察委員會副主任、委員”。
這里需要注意的是，各級人大常委會對本級監(jiān)委副主任、委員的任免，行使的是“任免權(quán)”，而不是“決定任免權(quán)”。
這里還有一個現(xiàn)實問題，新任紀(jì)委書記一般是交流或轉(zhuǎn)任的，幾乎沒有本地紀(jì)委副書記兼監(jiān)委副主任升任的。那么，紀(jì)委書記兼監(jiān)委主任離任后，還去提名后任紀(jì)委書記為監(jiān)委副主任是否妥當(dāng)?筆者認(rèn)為，有所不妥。可以依據(jù)地方組織法第四十六條所賦予地方各級人大常委會主任會議的議案提出權(quán)，由主任會議作為提名主體，向本級人大常委會提出任命監(jiān)委副主任的議案，由本級人大常委會會議表決通過。這樣做，比原監(jiān)委主任“掛名”提請更為妥當(dāng)，且合法有據(jù)。
第二步，再決定代理主任。參照地方組織法關(guān)于“一府兩院”“三長”的代理程序，比照地方組織法第四十四條所賦予地方各級人大常委會的職權(quán)(九)，由本級人大常委會將新任命為監(jiān)察委員會副主任的紀(jì)委書記，決定其代理監(jiān)委主任一職，直到召開人代會選出新的監(jiān)委主任為止。
這里有一個問題，即決定地方各級監(jiān)委代理主任一職后，是否要報上一級監(jiān)委主任提請該級人大常委會批準(zhǔn)的問題，有待于立法明確。因為，監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)有一個共性，即上、下級監(jiān)察機關(guān)與上、下級檢察機關(guān)一樣，依法也是領(lǐng)導(dǎo)(憲法第一百零五條第二款)與負(fù)責(zé)(憲法第一百零六條)的關(guān)系。依據(jù)地方組織法第八條所賦予地方各級人大的職權(quán)(六)之規(guī)定，檢察長選出后要“須報經(jīng)上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)”;依據(jù)地方組織法第四十四條所賦予地方各級人大常委會的職權(quán)(九)之規(guī)定，“決定代理檢察長，須報上一級人民檢察院和人民代表大會常務(wù)委員會備案”。從目前監(jiān)察體制改革試點情況來看，一般不履行提請報批程序。筆者認(rèn)為，從“一套人馬、兩塊牌子”的地方各級監(jiān)察機關(guān)的組織架構(gòu)出發(fā)，無論是選舉還是決定代理，有必要比照選舉或代理檢察長的提請報批程序更為妥當(dāng)。為此，筆者建議：待地方組織法再次修正或出臺諸如監(jiān)察委員會組織法時，應(yīng)依法予以明確。
(三)監(jiān)委主任非正常離職的處置程序。諸如失職失責(zé)、涉嫌違法犯罪等，可以參照相關(guān)組織法條款，比照相關(guān)程序處置。一是辭職。如上所述，依據(jù)地方組織法第二十七條之規(guī)定，當(dāng)事人可以引咎主動請辭。筆者認(rèn)為，履行辭職程序比較簡單，但當(dāng)事人若不主動請辭就難以啟動辭職程序。二是依法罷免。本次憲法修正，已經(jīng)明確本級人大“選舉并有權(quán)罷免”本級監(jiān)委主任(憲法第一百零一條第二款之規(guī)定)。筆者認(rèn)為，履行罷免程序需要召開人代會，程序比較復(fù)雜。三是撤換。依據(jù)人民法院組織法第三十五條之規(guī)定，“在地方兩次人民代表大會之間，如果本級人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為人民法院院長需要撤換，須報請上級人民法院報經(jīng)上級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)”;依據(jù)人民檢察院組織法第二十六條之規(guī)定，“全國和省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)本級人民檢察院檢察長的建議，可以撤換下級人民檢察院檢察長、副檢察長和檢察委員會委員”。筆者認(rèn)為，若出現(xiàn)紀(jì)委書記兼監(jiān)委主任失職失責(zé)、涉嫌違法犯罪等非正常離職，可以比照人民法院組織法或人民檢察院組織法的上述條款之規(guī)定的程序，予以撤換，比罷免程序簡單，且也具有懲戒作用。
綜上所述，筆者認(rèn)為：在地方組織法尚未修正補充或諸如監(jiān)察委員會組織法尚未出臺明確之前，省(自治區(qū)、直轄市)一級人大常委會應(yīng)依據(jù)憲法和地方組織法等現(xiàn)行相關(guān)法律條款之規(guī)定的程序，出臺專門的監(jiān)察委員會組成人員的產(chǎn)生辦法(如陜西省)或修改補充地方各級人大常委會任免國家機關(guān)工作人員辦法(如浙江省)，對地方各級監(jiān)委主任的選舉和代理，以及監(jiān)委副主任、委員的任免，作出明確規(guī)定，做到有法可依、有規(guī)可循。(安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會 王曉 滕修福)
