長(zhǎng)期以來(lái)，由于認(rèn)識(shí)不一和理解上的偏差，人們對(duì)人大審議意見(jiàn)的性質(zhì)定位及法律效力仍有混淆不清的地方。筆者認(rèn)為，必須走出五個(gè)誤區(qū)。
一、走出審議意見(jiàn)是人大常委會(huì)組成人員的意見(jiàn)而不是人大常委會(huì)整體意見(jiàn)的誤區(qū)。不錯(cuò)，依據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，“人大常委會(huì)組成人員對(duì)有關(guān)報(bào)告的審議意見(jiàn)”是該法中明確規(guī)定的表述方法;從提出主體看，審議意見(jiàn)是由個(gè)人提出來(lái)的，內(nèi)容來(lái)源于常委會(huì)組成人員。但從性質(zhì)上講，人大審議意見(jiàn)是人大常委會(huì)聽(tīng)審“一府兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告后形成的意見(jiàn)，是人大常委會(huì)組成人員集體意志的反映，與個(gè)人意見(jiàn)或代表的建議、批評(píng)和意見(jiàn)有質(zhì)的區(qū)別。況且人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)人大常委會(huì)集體有權(quán)、個(gè)人無(wú)權(quán)，其組成人員不能單獨(dú)履行職權(quán)，只有通過(guò)人大常委會(huì)會(huì)議,充分聽(tīng)取常委會(huì)組成人員的意見(jiàn),并以多數(shù)組成人員意見(jiàn)為依據(jù),經(jīng)法定程序和方式,形成有效的審議意見(jiàn)，才具有法律效力。由此可見(jiàn)，審議意見(jiàn)是整個(gè)人大常委會(huì)的意思表示，是集體智慧，不是簡(jiǎn)單的個(gè)人行為。雖然審議意見(jiàn)最初是由組成人員個(gè)人提出來(lái)的，監(jiān)督法也詮釋為人大常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn);但是,這里的“常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)”應(yīng)屬個(gè)人意見(jiàn)，只是審議意見(jiàn)形成的一個(gè)環(huán)節(jié)，并非最終結(jié)果;常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)只有經(jīng)歸納整理并通過(guò)主任會(huì)議研究審定、上升為集體意志、形成常委會(huì)會(huì)議審議意見(jiàn),才具有監(jiān)督性質(zhì)，才能對(duì)“一府兩院”產(chǎn)生強(qiáng)制力、約束力。
另從多年以來(lái)人大工作的實(shí)踐看,一般情況下，人大常委會(huì)在聽(tīng)取和審議“一府兩院”及有關(guān)部門(mén)的工作報(bào)告之后,都要以人大常委會(huì)名義提出并形成書(shū)面審議意見(jiàn),并以人大常委會(huì)正式文件轉(zhuǎn)交“一府兩院”及有關(guān)部門(mén)落實(shí)辦理,且已形成慣例,運(yùn)行多年,經(jīng)實(shí)踐證明也是比較妥善和合理的。因此，經(jīng)過(guò)會(huì)議最后形成的審議意見(jiàn)是對(duì)人大常委會(huì)組成人員在常委會(huì)會(huì)議上審議“一府兩院”有關(guān)報(bào)告時(shí)提出意見(jiàn)的高度概括和總結(jié)，是經(jīng)主任會(huì)審定、常委會(huì)集體認(rèn)可的意志表達(dá)。決非一個(gè)或若干個(gè)人大常委會(huì)組成人員發(fā)言的羅列和綜合，更不是少數(shù)或個(gè)別組成人員個(gè)人意見(jiàn)的表達(dá)。
二、走出“一府兩院”只是研究處理審議意見(jiàn)而不是落實(shí)辦理審議意見(jiàn)的誤區(qū)。雖然監(jiān)督法規(guī)定，人大常委會(huì)組成人員對(duì)專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)交由本級(jí)“一府兩院”研究處理;“一府兩院”應(yīng)當(dāng)將研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級(jí)人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)后，向人大常委會(huì)提出書(shū)面報(bào)告。但決不意味著“一府兩院”對(duì)人大常委會(huì)的審議意見(jiàn)只研究不處理，或者只是簡(jiǎn)單的進(jìn)行答復(fù)處理而不具體落實(shí)辦理，更不去執(zhí)行的問(wèn)題。這里應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是審議意見(jiàn)是人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”工作報(bào)告審議時(shí)需要其落實(shí)的意見(jiàn)，更是對(duì)其工作中存在問(wèn)題提出的整改要求，盡管其產(chǎn)生的法律效力與決議、決定有所不同，但同樣對(duì)“一府兩院”有強(qiáng)制力、約束力，“一府兩院”及其有關(guān)部門(mén)必須落實(shí)辦理，并對(duì)問(wèn)題整改作出回應(yīng)，而不是隨便解釋一下或一紙答復(fù)了事。由此可見(jiàn)，人大審議意見(jiàn)是法定的、剛性的，不可替代的，是聽(tīng)審“一府兩院 專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的結(jié)果反映和工作延續(xù)。及時(shí)研究處理并落實(shí)辦理人大審議意見(jiàn)不僅是法定要求，而且是人大監(jiān)督的題中應(yīng)有之義。因此，“一府兩院”對(duì)審議意見(jiàn)的辦理決不能降格以求，敷衍塞責(zé)，消極應(yīng)付;人大及其常委會(huì)更不能放棄監(jiān)督權(quán)力，弱化對(duì)審議意見(jiàn)落實(shí)辦理的督促檢查和追蹤問(wèn)效，不求效果。
三、走出表決通過(guò)后的審議意見(jiàn)應(yīng)稱(chēng)為決議或決定的誤區(qū)。現(xiàn)行的監(jiān)督法都講到了人大常委會(huì)的“決定決議”與人大常委會(huì)組成人員“審議意見(jiàn)，”這兩者是人大常委會(huì)進(jìn)行法律監(jiān)督和工作監(jiān)督中經(jīng)常要用到的，但這兩者又有很大的區(qū)別�！皩徸h意見(jiàn)”，一般用于常委會(huì)審議“一府兩院”某項(xiàng)工作報(bào)告;“決定決議”可以用于審議某項(xiàng)工作報(bào)告，也可以用于推進(jìn)其他重大工作，即在沒(méi)有審議“一府兩院”工作報(bào)告時(shí)也可作出;可以用于監(jiān)督工作，也可以用于其他工作。“審議意見(jiàn)”不需要會(huì)議表決，一般是在常委會(huì)會(huì)議后，由有關(guān)人員將常委會(huì)組成人員在常委會(huì)會(huì)議上的審議意見(jiàn)收集整理，經(jīng)過(guò)主任會(huì)議研究審定后由常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)或者直接由常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā);“決定決議”應(yīng)當(dāng)先有草案，經(jīng)過(guò)常委會(huì)全體組成人員審議后，集體表決同意才能作出。由此可見(jiàn)，審議意見(jiàn)是指人大常委會(huì)組成人員在審議“一府兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)執(zhí)法檢查報(bào)告、視察報(bào)告、專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研報(bào)告時(shí)，提出的建議和意見(jiàn);決議或決定是指人大常委會(huì)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生等工作中的重大事項(xiàng)作出的決議或決定;審議意見(jiàn)在審議“一府兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)執(zhí)法檢查報(bào)告、視察報(bào)告、專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研報(bào)告時(shí)適用;決定決議多適用于重大的、內(nèi)容較為復(fù)雜、需要在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)執(zhí)行的事項(xiàng)。因此，一般情況下，只有表決通過(guò)后的決議決定，不會(huì)也不應(yīng)該出現(xiàn)審議意見(jiàn)提交人大常委會(huì)審議決定和表決通過(guò)后的審議意見(jiàn)。
四、走出主任會(huì)議審定的審議意見(jiàn)不是代表人大常委會(huì)整體意見(jiàn)的誤區(qū)。按照監(jiān)督法和各級(jí)人大相關(guān)制度辦法的規(guī)定要求，常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)，由常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)匯總整理，常委會(huì)主任或主持工作的副主任簽署后，交由報(bào)告機(jī)關(guān)研究處理。同時(shí)在實(shí)際工作中，無(wú)論是聽(tīng)取和審議“一府兩院”專(zhuān)項(xiàng)工作的審議意見(jiàn)，還是對(duì)政府依法行政和檢法兩院開(kāi)展工作評(píng)議的評(píng)議意見(jiàn)，在由常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)匯總整理后，一般都要求必須經(jīng)過(guò)主任會(huì)議研究審定后，再交由報(bào)告機(jī)關(guān)限期處理，并將處理結(jié)果書(shū)面向同級(jí)人大常委會(huì)反饋，向社會(huì)公布。之所以這樣做，主要是為了堅(jiān)持民主集中制原則，更好地凝聚和體現(xiàn)常委會(huì)多數(shù)組成人員的智慧和意志，確保人大審議意見(jiàn)緊扣主題，抓住要害，客觀實(shí)際，針對(duì)性強(qiáng)，有助于“一府兩院”研究處理和整改落實(shí)，增強(qiáng)審議意見(jiàn)的權(quán)威性。實(shí)質(zhì)上并未改變?nèi)舜蟪Ｎ瘯?huì)審議意見(jiàn)的性質(zhì)。相反，通過(guò)主任會(huì)議審定把關(guān)，集中了大多數(shù)組成人員的意見(jiàn)建議，使審議意見(jiàn)更全面、更科學(xué)、更有可行性、實(shí)效性。
五、走出人大常委會(huì)審議意見(jiàn)和組成人員審議意見(jiàn)混為一談的誤區(qū)。時(shí)下，一些人以沒(méi)有法律政策依據(jù)為由，人為地將人大常委會(huì)審議意見(jiàn)和組成人員審議意見(jiàn)對(duì)立起來(lái)，企圖否認(rèn)“人大常委會(huì)審議意見(jiàn)”和“組成人員審議意見(jiàn)”的統(tǒng)一性、合法性。不可否認(rèn)，雖然監(jiān)督法沒(méi)有“人大常委會(huì)審議意見(jiàn)”這一說(shuō)，但應(yīng)當(dāng)承認(rèn)目前各級(jí)人大對(duì)經(jīng)過(guò)會(huì)議聽(tīng)審形成的審議意見(jiàn)稱(chēng)之為“人大常委會(huì)審議意見(jiàn)，”是客觀存在的現(xiàn)實(shí)。更何況在監(jiān)督法未頒布實(shí)施前，各級(jí)人大常委會(huì)統(tǒng)一采用的都是“人大常委會(huì)審議意見(jiàn)�！币虼耍瑥姆ɡ砩现v，無(wú)論是“人大常委會(huì)的審議意見(jiàn)，”還是“人大常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)，”作為審議意見(jiàn)其性質(zhì)一樣，法律地位相同，“一府兩院”都要研究處理。同時(shí)現(xiàn)實(shí)工作中有的也稱(chēng)之為“人大常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)，”都是合法有效的，不存在以“人大常委會(huì)審議意見(jiàn)”替代“人大常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)，”或者“人大常委會(huì)審議意見(jiàn)”比“人大常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)”重要的說(shuō)法，更談不上將二者混為一談，混淆不清，表述錯(cuò)誤的問(wèn)題。現(xiàn)全國(guó)人大和一些省級(jí)人大采用和表述的是“人大常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)，”向“一府兩院”反饋的也是組成人員個(gè)人的意見(jiàn)或部分人員的共同意見(jiàn);而多數(shù)省、市、縣(區(qū))則采用和表述的仍是“人大常委會(huì)審議意見(jiàn)，”向“一府兩院”反饋并以人大常委會(huì)名義下發(fā)的審議意見(jiàn)也是在集中常委會(huì)組成人員的審議發(fā)言的基礎(chǔ)上形成的人大常委會(huì)的集體意見(jiàn)，實(shí)踐證明依法有據(jù)，切實(shí)可行，且符合人大慣例，并無(wú)不妥之處。
