部分抗疫特別國債項(xiàng)目難有收益，基層財(cái)政能否真正兜底?
地方積極爭取的抗疫特別國債項(xiàng)目相繼啟動(dòng)，將有利于緩解基層財(cái)政壓力，促進(jìn)地方疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。不過有一個(gè)值得警惕的現(xiàn)象是，一些地方的特別國債項(xiàng)目主要聚焦于基本民生領(lǐng)域，項(xiàng)目收益少甚至沒有收益，償還本金尚未落實(shí)，最終依然需要地方財(cái)政兜底。
經(jīng)濟(jì)增速放緩疊加復(fù)雜外部形勢，近些年地方財(cái)政收入增長乏力，債務(wù)、民生等剛性支出壓力增大，基層財(cái)政收支矛盾不斷加大，騰挪空間越來越小，這也使得基層政府2025年之后償還總額7000億元特別國債本金存在一絲隱憂。
多位財(cái)稅專家告訴第一財(cái)經(jīng)記者，市縣基層政府應(yīng)該壓實(shí)特別國債本金償還責(zé)任，根據(jù)還款計(jì)劃合理安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，一些沒有收益的項(xiàng)目應(yīng)盡快調(diào)整及時(shí)“止損”，統(tǒng)籌好項(xiàng)目投資期限與還本計(jì)劃，強(qiáng)化項(xiàng)目績效管理，將特別國債資金用在“刀刃上”，減輕未來償債風(fēng)險(xiǎn)。
項(xiàng)目融資與收益難平衡
今年1萬億元抗疫特別國債資金全部轉(zhuǎn)給地方使用，其中的7000億元需要地方償還本金，目前這筆資金正先后撥付至基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或抗疫相關(guān)具體項(xiàng)目。這筆7000億元抗疫特別國債均為10年期，償債利息由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，但本金則由地方政府自2025年起5年內(nèi)償還完畢，這意味著2025年至2029年市縣基層政府需要每年償還1400億元特別國債本金。
7000億元特別國債資金投向兩大類項(xiàng)目，一類是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，包括公共衛(wèi)生體系建設(shè)、重大疫情防控救治體系建設(shè)、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等12個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。基建項(xiàng)目必須有一定資產(chǎn)收益保障，這也為未來地方償還本金提供了支撐。
另一類是抗疫相關(guān)支出，包括減免房租補(bǔ)貼、重點(diǎn)企業(yè)貸款貼息、援企穩(wěn)崗補(bǔ)貼、困難群眾基本生活補(bǔ)助等。這一類是應(yīng)對疫情的一次性支出，沒有收益。
第一財(cái)經(jīng)記者獲得的一份縣級財(cái)政局分析報(bào)告稱，根據(jù)規(guī)定，抗疫特別國債強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目融資與收益自求平衡，地方承擔(dān)一定還本責(zé)任，但地方財(cái)政將資金主要用于基本民生方向(包括地方公共衛(wèi)生體系等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫相關(guān)支出投入、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè))，后續(xù)項(xiàng)目單位還本支出可能無法落實(shí)，最終仍是“地方財(cái)政埋單”。
比如該縣共有9個(gè)抗疫特別國債項(xiàng)目，5個(gè)為公共衛(wèi)生和重大疫情防控救治體系建設(shè)項(xiàng)目，主要是相關(guān)醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目，收入依賴相應(yīng)的醫(yī)療服務(wù)收入;1個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，收入來自完成新增耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)拍賣收入等;另1個(gè)則是抗疫相關(guān)支出。
一位西部基層財(cái)政人士告訴第一財(cái)經(jīng)記者，當(dāng)?shù)匾粋�(gè)抗疫特別國債項(xiàng)目是糧食倉儲(chǔ)，估計(jì)也難有收益，目前這個(gè)項(xiàng)目還沒有還本計(jì)劃，最終可能還是得靠賣地收入來償債。
中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員王澤彩對第一財(cái)經(jīng)記者分析，由于官方強(qiáng)調(diào)特別國債項(xiàng)目用于有資產(chǎn)收益保障的公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫項(xiàng)目支出，總體來說償還利息和本金可以說有一定保障。不過實(shí)踐中，一些地方由于對特別國債使用主體項(xiàng)目識別不精準(zhǔn)、前期預(yù)可研粗放、績效目標(biāo)未量化細(xì)化、項(xiàng)目監(jiān)管措施缺位等原因，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營的產(chǎn)出效果達(dá)不到預(yù)期，或根據(jù)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則核算形不成債務(wù)對等下的有形資產(chǎn)，必然面臨“還本付息”的壓力，按照“借、用、還”統(tǒng)一原則，最終將由本級財(cái)政埋單。
“最終會(huì)有一些特別國債項(xiàng)目無法自求平衡是很正常的，因?yàn)橘Y金投向部分項(xiàng)目具有公共服務(wù)屬性，存在需要地方財(cái)政埋單的合理性�！必�(cái)達(dá)證券總經(jīng)理助理胡恒松告訴第一財(cái)經(jīng)記者。
近些年地方財(cái)政收入增速不斷下滑，而支出壓力不減，一些市場人士擔(dān)心欠發(fā)達(dá)的中西部基層政府未來的償債能力。
財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，全國地方政府一般公共預(yù)算本級收入增速從2013年的12.9%降至2019年的3.2%，受今年疫情沖擊疊加大規(guī)模減稅降費(fèi)，2020年前8個(gè)月地方財(cái)政收入同比下滑5.1%，較為罕見。
王澤彩認(rèn)為，此次疫情突如其來，地方缺乏統(tǒng)一的公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)總體規(guī)劃，這導(dǎo)致一些項(xiàng)目能否做、何時(shí)做、做多大規(guī)模尚未有科學(xué)論證，地方一些項(xiàng)目倉促上馬關(guān)系到公共衛(wèi)生資源(資金)配置的產(chǎn)出效益。由于一些地方對相關(guān)項(xiàng)目績效管理未予以重視，缺乏注重運(yùn)用績效管理對沖公共風(fēng)險(xiǎn)的意識，不排除一些公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施和抗疫項(xiàng)目支出的剛性需求存在超前或置后，由此產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。一些基層縣(市)仍存在過度依賴“上級政府救助”的傳統(tǒng)償債意識。
壓實(shí)責(zé)任制定償債計(jì)劃
此次抗疫特別國債資金使用均為市縣基層政府，多數(shù)地方財(cái)力相對薄弱，一些地方對這筆債務(wù)抱有“中央財(cái)政埋單”的幻覺。對此，部分財(cái)稅專家認(rèn)為，為了防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首先需要壓實(shí)基層政府償債責(zé)任，做到債務(wù)“終身問責(zé)、倒查責(zé)任”，嚴(yán)格履行地方政府償債主體職責(zé)。一些省份已經(jīng)發(fā)文，明確要求分配到市縣使用的抗疫特別國債資金本金，由市縣財(cái)政承擔(dān)償還責(zé)任�？挂咛貏e國債還本資金通過政府性基金預(yù)算上解省級財(cái)政，由省級財(cái)政上解中央財(cái)政。對不能按時(shí)還本的地區(qū)，省級財(cái)政在辦理省與市縣年終結(jié)算時(shí)扣回相應(yīng)資金。
在償債資金來源方面，各地還本資金除了來自項(xiàng)目投資收益外，還允許統(tǒng)籌政府性基金(主要為賣地收入)、國有資本經(jīng)營預(yù)算等，必要時(shí)甚至可從一般公共預(yù)算調(diào)入資金解決。
王澤彩認(rèn)為，必須強(qiáng)化特別國債項(xiàng)目績效監(jiān)管，積極防范顯性債務(wù)的增加，必要時(shí)重新調(diào)整規(guī)劃用款項(xiàng)目，及時(shí)采取對原有項(xiàng)目“止損”措施，減輕地方財(cái)政未來償還壓力。
他建議，設(shè)立特別國債項(xiàng)目庫，強(qiáng)化項(xiàng)目前期識別論證、可行性研究;編制項(xiàng)目績效目標(biāo)，細(xì)化量化項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益、可持續(xù)發(fā)展能力和滿意度指標(biāo);實(shí)施績效目標(biāo)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，確保資金�？顚Ｓ�，及時(shí)矯正政策目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)、土地、資本、技術(shù)、數(shù)字等要素市場化最優(yōu)配置。
另外，王澤彩建議全面開展特別國債項(xiàng)目績效評價(jià)，評價(jià)結(jié)果實(shí)施依法公開，同時(shí)實(shí)施評價(jià)結(jié)果與政績考核、單位考評掛鉤;此外，實(shí)施重大項(xiàng)目績效終身責(zé)任追究機(jī)制，不折不扣開展“重大決策實(shí)施終身責(zé)任追究機(jī)制和責(zé)任倒查制度”，不斷健全激勵(lì)相容機(jī)制，讓地方打?qū)Α拌F算盤”，算好“良心賬”，不花“昧心錢”。
有專家認(rèn)為，針對特別國債資金投向收益較小的民生領(lǐng)域基建項(xiàng)目，應(yīng)該算總賬，即資金投向公共衛(wèi)生等短板領(lǐng)域，可以帶動(dòng)其他投資和消費(fèi)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長，帶來財(cái)政收入增加。
