在地方行使地方性立法權(quán)之后，人大代表作為人大工作的主體，參與制定地方性法規(guī)，義不容辭。在審議法規(guī)案過程中，一些人大代表(含常委會(huì)組成人員)很快進(jìn)入角色，很好地履行了職責(zé)。但是，由于大部分代表法律知識(shí)欠缺，不了解、不掌握立法要領(lǐng)，致使立法審議效果不佳，直接影響了地方立法的質(zhì)量和水平。因此，要改變這種狀況，讓代表直接參與立法審議法規(guī)案，必須掌握相關(guān)立法知識(shí)，以適應(yīng)新時(shí)代條件下地方立法的工作需求。
一、掌握立法工作的基本要求
1978年12月，面對(duì)著“文革”結(jié)束不久基本無法可依的狀況，黨的十一屆三中全會(huì)提出“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。2011年3月，全國人大常委會(huì)委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會(huì)議上宣布：中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成。2015年10月，黨的十八屆四中全會(huì)要求：科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，全民守法。2017年10月，黨的十九大再次重申了這“十六字”方針，并指出要“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”。習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中和十九屆四中全會(huì)所作的說明反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施�！�
二、明確法律規(guī)范作用的分類
法律規(guī)范的作用大致可以分為六類：一是保障類。主要保障對(duì)象是人，如老年人權(quán)益保障法、殘疾人權(quán)益保障法、婦女權(quán)益保障法等。二是保護(hù)類。主要保護(hù)對(duì)象是自然、環(huán)境即物質(zhì)范疇的內(nèi)容，如環(huán)境保護(hù)法、文物保護(hù)法、古城保護(hù)條例等，也有些保護(hù)對(duì)象是自然人的，如未成年人保護(hù)法等。三是防治類。如水污染防治法、預(yù)防未成年人犯罪法等。四是管理類。如道路交通安全法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、城市綜合管理?xiàng)l例等。五是處罰類。如行政處罰法、治安管理處罰法等。六是促進(jìn)類。主要是發(fā)揮法律法規(guī)的促進(jìn)倡導(dǎo)作用，如公共文化服務(wù)促進(jìn)法、電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、文明行為促進(jìn)條例等。
三、明確立法的基本標(biāo)準(zhǔn)
設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)，首先，是不抵觸。即與上位法(憲法、法律、行政法規(guī)和省級(jí)地方性法規(guī))不抵觸，為的是維護(hù)法律的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。其次，是少重復(fù)。上位法有明確規(guī)定的，除非十分必要，一般地說地方性法規(guī)不再作規(guī)定。地方性法規(guī)可以設(shè)定以下三個(gè)內(nèi)容：一是尚未制定法律、行政法規(guī)，地方性法規(guī)可以在上位法設(shè)定的行政許可范圍內(nèi)對(duì)實(shí)施行政許可作出具體規(guī)定，但是，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人、其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可;不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置行政許可;不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)。二是地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰，但是應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類、幅度范圍內(nèi)規(guī)定。三是尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物以及扣押財(cái)物的行政強(qiáng)制措施。但是，應(yīng)當(dāng)主體法定，上述主體之外任何機(jī)關(guān)都無權(quán)設(shè)定。第三，是有特色。符合本地實(shí)際，有自己的特點(diǎn)，有與其他地方的法規(guī)不同的地方。第四，是可操作。即法規(guī)可用、好用、管用、實(shí)用。
四、掌握審議法規(guī)案注意的重點(diǎn)
堅(jiān)持問題導(dǎo)向。制定一部法規(guī)到底要解決哪些問題，存在主要矛盾是什么，一定要調(diào)研、論證清楚，否則就是無的放矢。
理順管理體制。特別是涉及管理?xiàng)l塊交叉、層級(jí)不清時(shí)更需要厘清。
明確職責(zé)任務(wù)。包括法規(guī)需要規(guī)定的執(zhí)法主體資格、為主的部門及相關(guān)部門的職責(zé)等要規(guī)定得十分明白。
細(xì)化具體指標(biāo)。要有幾條看得見、摸得著的指標(biāo)，如荊州古城保護(hù)條例就規(guī)定古城保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)建筑限高24米、城內(nèi)控制在6萬人以內(nèi)，這就具有可操作性。
健全運(yùn)行機(jī)制。如程序性規(guī)定、部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制、跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制等要有具體內(nèi)容。
提供相關(guān)保障。主要解決一些如人力、財(cái)力等規(guī)定方面的要求。
規(guī)定法律責(zé)任。要明確地方性法規(guī)中前面列舉的事項(xiàng)，相對(duì)應(yīng)的后面要受到哪些處罰。但是，依法應(yīng)當(dāng)由法律、行政法規(guī)規(guī)定的處罰內(nèi)容，地方性法規(guī)不得作出規(guī)定。
五、掌握審議法規(guī)案的方法
鑒于各級(jí)人民代表大會(huì)非特殊情況通常每年只召開一次，因此設(shè)區(qū)的市立法職能一般由常委會(huì)行使，基本上實(shí)行“兩審三表決制”。內(nèi)容重大、分歧較大的法規(guī)案也可以進(jìn)行三次審議后再表決;內(nèi)容單一、形成共識(shí)容易的也可以進(jìn)行一次審議后表決。在提交常委會(huì)審議前，先由有關(guān)的人大專門委員會(huì)進(jìn)行初步審議，然后提交常委會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一審議。常委會(huì)第一次審議(簡稱一審)時(shí)，常委會(huì)全體會(huì)議聽取提案人作法規(guī)草案的說明，對(duì)制定該法規(guī)的必要性、可行性及主要內(nèi)容作介紹，然后在分組會(huì)上常委會(huì)組成人員對(duì)法規(guī)案進(jìn)行初次審議。常委會(huì)第二次審議時(shí)聽取法制委員會(huì)關(guān)于法規(guī)草案修改情況和主要問題的匯報(bào)，這個(gè)匯報(bào)是法制委根據(jù)各方面提出的意見，對(duì)法規(guī)案進(jìn)行修改后作出的，包括對(duì)法規(guī)草案修改了哪些內(nèi)容、為何修改、有何不同意見，還存在哪些問題等。法制委的審議叫統(tǒng)一審議。二審時(shí)應(yīng)當(dāng)圍繞著法規(guī)草案二次審議稿的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題和分歧意見，進(jìn)行深入審議。如果有三審，在常委會(huì)全體會(huì)議上聽取法制委關(guān)于修改法規(guī)案結(jié)果的報(bào)告。如果只有二審，那么這些內(nèi)容將在二審會(huì)議上一并提出，也有的在二審之后的表決環(huán)節(jié)提出。
六、了解并掌握制定地方性法規(guī)基礎(chǔ)知識(shí)
我國的立法體制。我國的立法體制為統(tǒng)一的分層次的立法體制，簡言之叫“一元兩極多層次”。“一元”是指全國只有一部體現(xiàn)人民根本意志的憲法，中央在立法權(quán)上實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)�！皟杉�(jí)”是指中央一級(jí)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)具有立法權(quán)，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)。中央立法與地方立法相結(jié)合�！岸鄬哟巍笔侵钢醒牒偷胤搅⒎ǘ囝惤Y(jié)合、多層并存。在中央，行使國家立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)包括全國人大及其常委會(huì)可以制定憲法和法律，國務(wù)院可以制定行政法規(guī)，國務(wù)院部委及其直屬機(jī)關(guān)可以制定部門規(guī)章。
地方立法的層次性表現(xiàn)為：省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)和政府有立法權(quán);省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、民族自治州和自治縣有立法權(quán);特別行政區(qū)有立法權(quán)。
我國法律法規(guī)的主要層級(jí)。全國人大及其常委會(huì)立法：憲法，由全國人大制定;法律，由全國人大或者全國人大常委會(huì)制定(一般冠以××法)。行政法規(guī)：由國務(wù)院制定(一般冠以××條例)。地方人大及其常委會(huì)立法：地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、民族自治州和自治縣人大及其常委會(huì)制定(一般冠以××條例或××辦法)。地方政府立法：由省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、民族自治州和自治縣政府制定(一般冠以××辦法)。部門規(guī)章：由國務(wù)院部委及國務(wù)院直屬機(jī)關(guān)制定(一般冠以××辦法或××規(guī)定)。
設(shè)區(qū)的市提出法規(guī)案的主體。人大會(huì)議期間，設(shè)區(qū)的市人大主席團(tuán)可以向人大會(huì)議提出法規(guī)案，人大常委會(huì)、政府、人大專委會(huì)可以向人大會(huì)議提出法規(guī)案;人大代表十人以上在人大會(huì)議上聯(lián)名，可以提出法規(guī)案。由人大常委會(huì)審議的法規(guī)，主任會(huì)議、市政府、人大專委會(huì)可以向常委會(huì)提出法規(guī)案;常委會(huì)組成人員五人以上聯(lián)名，也可以向常委會(huì)提出法規(guī)案。
設(shè)區(qū)的市立法的范圍。立法法第七十二條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市可以在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面制定地方性法規(guī)。城鄉(xiāng)建設(shè)與保護(hù)的立法范圍主要有：城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)管理方面;環(huán)境保護(hù)的立法范圍主要有水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境保護(hù)等。歷史文化保護(hù)的立法范圍主要有兩類：一類是物質(zhì)文化遺產(chǎn)(含不可移動(dòng)文物和可移動(dòng)文物)。不可移動(dòng)文物包括古建筑、古遺址、古墓葬、歷史文化建筑、革命(紅色)遺址遺跡等;可移動(dòng)文物人們都很清楚，不贅述。另一類是指非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。
制定地方性法規(guī)的基本程序。主要有七道程序：即調(diào)研、立項(xiàng)、起草、審議、表決、批準(zhǔn)、公布，其中第六項(xiàng)為省級(jí)人大常委會(huì)行使的職權(quán)。這些程序都很重要，調(diào)研是基礎(chǔ)、立項(xiàng)是前提、起草是關(guān)鍵、審議是重點(diǎn)、表決是條件、批準(zhǔn)是關(guān)口、公布是告示。
七、掌握地方立法技術(shù)規(guī)范
法規(guī)的標(biāo)題。與全國人大制定的憲法、全國人大及其常委會(huì)制定的法律在標(biāo)題上用“××法”不同，設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)一般用“條例”、“辦法”等冠名。
法規(guī)的章節(jié)。根據(jù)內(nèi)容需要，國家法律可以分為編、章、條、款、項(xiàng)、目;而地方性法規(guī)內(nèi)容相對(duì)單一，常用章、條、款。以實(shí)體法為例，第一章通常為總則，中間內(nèi)容一般為管理或者保護(hù)對(duì)象，以及職責(zé)任務(wù)、工作措施等，倒數(shù)第二章為法律責(zé)任，最后一章為附則。
常用詞語規(guī)范。 1、法規(guī)在表述義務(wù)性規(guī)范時(shí)，一般用“應(yīng)當(dāng)”，不用“必須”。 2、“不得”、“禁止”都屬于禁止性規(guī)范，“不得”一般用于有主語或者有明確的被規(guī)范對(duì)象的語句中;“禁止”一般用于無主語的祈使句中。法規(guī)通常忌用“不準(zhǔn)”、“不應(yīng)”、“不能”、“嚴(yán)禁”等詞語。 3、依照、按照、參照。以法律法規(guī)作為依據(jù)的，一般用“依照”;用于對(duì)約定、規(guī)章、規(guī)定、份額、比例等表述的，用“按照”;用于沒有直接納入法律法規(guī)調(diào)整范圍，但是，又屬于該范圍邏輯內(nèi)涵自然延伸的事項(xiàng)用“參照”。 4、“會(huì)同”、“商”�！皶�(huì)同”用于法律主體之間共同作出某種行為的情況，“會(huì)同”前面的主體是牽頭者，后面是參與者;“商”用于前面的主體是事情的主辦者，后面的主體是提供意見的一方，在協(xié)商的前提下，由前面的主體單獨(dú)制定并發(fā)布規(guī)范性文件。 5、“交納”、“繳納”。前者較后者的含義更廣、面更寬，法律規(guī)定當(dāng)事人自己向法定機(jī)關(guān)交付款項(xiàng)時(shí)一般用前者;但在規(guī)定包含有強(qiáng)制性意思時(shí)用后者。 6、“以上”、“以下”、“以內(nèi)”、“不滿”、“超過”。規(guī)范的是年齡、期限、尺度、重量等數(shù)量關(guān)系，涉及上述內(nèi)容的，“以上、以下、以內(nèi)”含本數(shù)，“不滿、超過”均不含本數(shù)。 7、“部門(機(jī)構(gòu)、下同)”職責(zé)的表述。涉及一個(gè)職能部門(機(jī)構(gòu))職責(zé)的，表述為××部門主管(負(fù)責(zé))本地(轄區(qū))××工作，涉及多個(gè)部門的分別表述為：××部門主管(負(fù)責(zé))××工作;××部門負(fù)責(zé)××工作，××部門負(fù)責(zé)××工作……
常用法規(guī)詞語規(guī)范。 1、“作出”、“做出”。前者多與決定、解釋等詞語搭配使用;后者則多與成績等名詞詞語搭配使用。 2、“公布”、“發(fā)布”、“公告”。前者用于公布法律法規(guī)、結(jié)果、標(biāo)準(zhǔn)等;中間用于公開發(fā)出新聞、信息、命令、指示等;后者用于向公眾發(fā)出告知事項(xiàng)。 3、“違法”、“非法”。前者一般用于違反法律強(qiáng)制性規(guī)范的行為;后者通常情況下也是違法，但主要強(qiáng)調(diào)缺乏法律依據(jù)的行為。 4、“注銷”、“吊銷”、“撤銷”。前者用于一些因?yàn)榉ǘㄊ聦?shí)出現(xiàn)而導(dǎo)致取消登記在冊(cè)的事項(xiàng)或者已經(jīng)批準(zhǔn)的行政許可等;中間的作為一種行政處罰，用于有權(quán)機(jī)關(guān)針對(duì)違法行為，通過注銷證件或者公開廢止證件效力的方式，取消違法者先前已經(jīng)取得的許可證件;后者用于有權(quán)機(jī)關(guān)取銷依法不應(yīng)當(dāng)頒發(fā)的行政許可或者發(fā)出的文件、設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)，也可以用于取銷資質(zhì)、資格等。 5、“謀取”、“牟取”。前者是中性詞，既可謀取合法益也可謀取非法利益;后者則是貶義詞，表示通過違法行為追求不當(dāng)利益。
