我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律對(duì)人大代表執(zhí)行代表職務(wù)在經(jīng)濟(jì)、人身、法律責(zé)任等方面都規(guī)定特殊保障，主要是言論表決免究權(quán)，人身特別保護(hù)權(quán)，執(zhí)行代表職務(wù)生活和組織保障權(quán)等。新時(shí)代條件下，健全完善人大代表執(zhí)行代表職務(wù)的保障制度，需要從完善代表的生活保障權(quán)、言論免責(zé)權(quán)、人身特別保障權(quán)的保障制度，完善代表執(zhí)行代表職務(wù)的時(shí)間和物質(zhì)保障措施，以及加強(qiáng)有關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和組織保障等方面入手，保證人民代表大會(huì)代表依法行使職權(quán)，積極參與國(guó)家事務(wù)的管理，發(fā)揮代表在國(guó)家政治生活中的主體作用。
一、以立法形式規(guī)定代表的生活保障權(quán)。生活保障權(quán)是指代表因職務(wù)而享有的各種生活待遇的權(quán)利。這里主要包括執(zhí)行代表職務(wù)所需補(bǔ)貼、報(bào)酬。目前因?yàn)槲覈?guó)實(shí)行兼職代表制，代表的個(gè)人薪水是由代表個(gè)人擔(dān)任的其他職務(wù)或工作形式來(lái)解決，代表法第三十二條第一款規(guī)定：“代表按照本法第三十一條的規(guī)定執(zhí)行代表職務(wù)，其所在單位按正常出勤對(duì)待，享受所在單位的工資和其他待遇。”第二款規(guī)定：“無(wú)固定工資收入的代表執(zhí)行職務(wù)，根據(jù)實(shí)際情況由本級(jí)財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼�！贝矸ǖ谌龡l規(guī)定：“代表的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。”但在實(shí)際操作上，并沒(méi)有代表的固定職務(wù)補(bǔ)貼，只是在組織代表視察時(shí)統(tǒng)一發(fā)一定補(bǔ)貼，開(kāi)會(huì)期間有為數(shù)不多的補(bǔ)助費(fèi)，閉會(huì)期間參加代表活動(dòng)、參與視察調(diào)研，無(wú)固定工資收入的代表執(zhí)行職務(wù)沒(méi)有任何報(bào)酬，全憑義務(wù)和熱情;每年列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算代表活動(dòng)經(jīng)費(fèi)很少，難以滿足代表工作的實(shí)際需要。因此，建議地市以上以立法形式完善代表的生活保障權(quán)。只有將代表的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配，列入本級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)規(guī)定到合適的水平，確保代表在會(huì)議和閉會(huì)期間所有執(zhí)行代表職務(wù)的行為，其所在單位按照正常出勤對(duì)待，享受單位工資和其他待遇。無(wú)固定工資收入的給予適當(dāng)補(bǔ)貼。
二、進(jìn)一步完善言論免責(zé)權(quán)制度
憲法和代表法都規(guī)定了“代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究�！痹趯�(shí)踐中，這個(gè)條文中的“各種會(huì)議”可以解釋為包括大會(huì)全體會(huì)議、分組會(huì)議、代表團(tuán)全體會(huì)議、代表團(tuán)小組會(huì)議上的發(fā)言和表決不受法律追究。同時(shí)，人大代表在應(yīng)邀列席人大常委會(huì)會(huì)議、人大專門委員會(huì)會(huì)議以及列席原選舉單位的人大會(huì)議及人大常委會(huì)會(huì)議上的發(fā)言，也不受法律追究。目前從總體上看，和西方國(guó)家議會(huì)不同，我國(guó)各級(jí)人大會(huì)期太短，人民代表在“各種會(huì)議”上發(fā)言的機(jī)會(huì)并不多，除了發(fā)言和表決外，通過(guò)其他方式執(zhí)行代表職務(wù)、行使代表權(quán)力較之發(fā)言這種行為概率大得多。比如與其他代表聯(lián)名提出議案、候選人、質(zhì)詢案、罷免案，就會(huì)議的程序性問(wèn)題提出臨時(shí)動(dòng)議等，都屬于代表職務(wù)行為，由于這些行為需要達(dá)到法定的人數(shù)才有效，最初產(chǎn)生意向的代表無(wú)疑需要在會(huì)外、會(huì)后積極游說(shuō)、聯(lián)絡(luò)溝通其他代表，采取交換意見(jiàn)、宣傳說(shuō)服等活動(dòng)。此外，代表在閉會(huì)期間的一系列活動(dòng)，如(1)提議臨時(shí)召集人大會(huì)議。(2)組織并參加本級(jí)人大的代表小組，參加下級(jí)人大的代表小組活動(dòng)，如開(kāi)展就地視察;進(jìn)行調(diào)查研究;了解法律的貫徹實(shí)施情況;聽(tīng)取群眾意見(jiàn)和要求，向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)反映。(3)開(kāi)展視察活動(dòng)。有兩種方式，或根據(jù)人大常委會(huì)統(tǒng)一安排，對(duì)本級(jí)或者下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位的工作進(jìn)行視察，視察時(shí)代表可以提出約見(jiàn)本級(jí)或者下級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，被約見(jiàn)的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或者由他委托的負(fù)責(zé)人員應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取代表的建議、批評(píng)和意見(jiàn);另一種是代表持代表證就地進(jìn)行視察。視察時(shí)，可以向被視察單位提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)，但不直接處理問(wèn)題。(4)參加執(zhí)法檢查。(5)與原選區(qū)或選舉單位的人民群眾保持聯(lián)系，征求和反映群眾的意見(jiàn)，向有關(guān)部門提出批評(píng)、建議等。(6)向國(guó)家機(jī)關(guān)提出書(shū)面建議等。如果對(duì)代表在上述這些非會(huì)議場(chǎng)所的活動(dòng)中的言論不加以適當(dāng)保護(hù)，也會(huì)影響代表執(zhí)行職務(wù)和發(fā)揮代表作用。比如，對(duì)被視察單位的工作提出批評(píng)、意見(jiàn)和建議是否構(gòu)成有關(guān)部門追究代表法律責(zé)任的一種理由?當(dāng)然，從憲法和法律規(guī)定代表言論免責(zé)權(quán)的本原含義上看，言論免責(zé)權(quán)的范圍并不能延伸至?xí)�，但在�?shí)踐中如果不對(duì)代表在會(huì)外從事執(zhí)行代表職務(wù)的言論進(jìn)行一定的保護(hù)，勢(shì)必束縛代表的手腳，影響他們忠實(shí)地履行代表職責(zé)。當(dāng)然，如何保護(hù)、保護(hù)到什么程度，值得研究。
三、進(jìn)一步完善人身特別保護(hù)權(quán)制度
根據(jù)憲法和代表法的規(guī)定，縣級(jí)以上的人民代表在人大會(huì)議期間，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)許可，在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可，不受逮捕或者刑事審判。人大代表如果因現(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向該級(jí)人大主席團(tuán)或者人大常委會(huì)報(bào)告。對(duì)縣級(jí)以上的人大代表采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，也須經(jīng)該級(jí)人大主席團(tuán)或人大常委會(huì)許可。代表法還規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大代表，如果被逮捕、受刑事審判，或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由措施，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表大會(huì)�！睆纳鲜鲆�(guī)范內(nèi)容來(lái)看，對(duì)代表的人身特別保護(hù)權(quán)制度包括兩個(gè)程序性制度：許可制度和報(bào)告制度。從實(shí)踐來(lái)看，仍需要完善五個(gè)方面：一是許可制度中的程序性規(guī)范不清晰。無(wú)論是人大主席團(tuán)或者人大常委會(huì)，其作出許可決定應(yīng)當(dāng)通過(guò)投票表決還是舉手表決;提請(qǐng)?jiān)S可的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)口頭申請(qǐng)還是書(shū)面申請(qǐng)，如果一律要求書(shū)面申請(qǐng)，則內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括哪些事實(shí)依據(jù)、證據(jù)材料和法律依據(jù);受理報(bào)告的人大主席團(tuán)或者人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)考慮哪些因素來(lái)決定“許可，”是否只能“許可”而不能不“許可，”假設(shè)它作出不“許可”的話如何處理。還有，受理報(bào)告的人大主席團(tuán)或者人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在什么時(shí)限內(nèi)作出“許可。”這些問(wèn)題均無(wú)規(guī)定�？梢�(jiàn)，應(yīng)當(dāng)專門對(duì)這方面的“許可”程序進(jìn)行細(xì)化。二是對(duì)“人大代表如果因現(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向該級(jí)人大 團(tuán)或者人大常委會(huì)報(bào)告”之規(guī)定，這里的報(bào)告可以是口頭方式還是書(shū)面方式，受理報(bào)告的機(jī)關(guān)是否需要討論審議，如需要?jiǎng)t應(yīng)當(dāng)采取什么形式，如經(jīng)討論認(rèn)為拘留不當(dāng)?shù)脑捜绾翁幚�，法律沒(méi)有明確。對(duì)于“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大代表，如果被逮捕、受刑事審判，或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由措施，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表大會(huì)”之規(guī)定，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人大不設(shè)常委會(huì)，只有主席團(tuán)，在鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表大會(huì)閉會(huì)期間，如何受理報(bào)告，是否由團(tuán)受理即可，這些問(wèn)題也沒(méi)有明確。對(duì)于實(shí)踐操作是很不利的。三是對(duì)于“其他限制人身自由的措施”的規(guī)定如何理解?除了憲法、代表法規(guī)定的逮捕、刑事審判和拘留三種形式外，其他限制人身自由的措施是否應(yīng)當(dāng)包括訴訟法規(guī)定的監(jiān)視居住、取保候?qū)�、行政拘留、司法拘留等措施，�?shí)踐中并未達(dá)成共識(shí)。我國(guó)其他法律還規(guī)定了不少限制人身自由的措施，如刑事訴訟法和民事訴訟法規(guī)定的拘傳、集會(huì)游行示威法規(guī)定的強(qiáng)行遣返、衛(wèi)生檢疫法和傳染病防治法規(guī)定的對(duì)染疫人員的強(qiáng)制隔離、治安管理處罰條例規(guī)定的對(duì)酗酒者的強(qiáng)制禁戒、國(guó)務(wù)院強(qiáng)制戒毒辦法規(guī)定的強(qiáng)制戒毒、賣淫嫖娼人員收容教育辦法規(guī)定的收容教育，甚至監(jiān)察部門根據(jù)監(jiān)察法采取的“兩指”措施，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)采取的“兩規(guī)”措施，都不同程度地限制了人身自由，這些是否屬于代表法規(guī)定的“其他限制人身自由的措施，”立法和執(zhí)法上都不甚明確，需要完善。四是有學(xué)者認(rèn)為，確立人身特別保護(hù)權(quán)的目的在于防止對(duì)人大代表進(jìn)行打擊、報(bào)復(fù)、陷害，以保證其依法順利履行職務(wù)。因此，建議通過(guò)法律解釋將所有法律法規(guī)中規(guī)定的限制人身自由措施涵蓋于“其他限制人身自由的措施”之中。同時(shí)，根據(jù)不同情況，將其區(qū)別為三種報(bào)批程序：(1)非經(jīng)本級(jí)人大主席團(tuán)或人大常委會(huì)許可不得采取的，如拘傳、監(jiān)視居住、取保候?qū)�、行政拘留、司法拘留、收容教育、勞�?dòng)教養(yǎng)等;(2)對(duì)在緊急情況下必須先采取措施，然后再向人大主席團(tuán)或人大常委會(huì)報(bào)告的，如強(qiáng)制遣返、強(qiáng)制禁戒、強(qiáng)制戒毒等：(3)不需要經(jīng)人大許可或向人大報(bào)告，但應(yīng)在事后向人大通報(bào)的措施，如對(duì)染疫人員的強(qiáng)制隔離措施等。五是各種強(qiáng)制措施的轉(zhuǎn)換是否需要重新報(bào)批的問(wèn)題。在刑事訴訟程序中，拘留、逮捕、審判分屬于不同的訴訟階段，一般由不同的機(jī)關(guān)執(zhí)行。對(duì)于某一個(gè)代表而言，每轉(zhuǎn)換一次強(qiáng)制措施是否都應(yīng)向人大報(bào)告，法律無(wú)明確規(guī)定，實(shí)踐中各地做法也不一。有學(xué)者建議，鑒于每一強(qiáng)制措施性質(zhì)不同，執(zhí)行主體不同，因此每轉(zhuǎn)換一次都應(yīng)按照規(guī)定程序報(bào)批。這樣有利于人大掌握涉案代表案件的進(jìn)展情況，防止侵犯代表權(quán)益的事件發(fā)生，同時(shí)也可以監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦事。
四、進(jìn)一步完善執(zhí)行代表職務(wù)的時(shí)間和辦公條件保障措施
代表法對(duì)代表執(zhí)行代表職務(wù)的時(shí)間保障和辦公條件保障作了較具體的規(guī)定，但從實(shí)踐來(lái)看，有關(guān)條文還是比較原則，并不能適應(yīng)執(zhí)行代表職務(wù)的實(shí)際需要，許多代表并沒(méi)有專門的代表工作辦公室，只能利用自己的住宿或單位的辦公室來(lái)接待群眾，履行代表職務(wù);由于本職工作繁忙，只能犧牲休息時(shí)間從事代表工作;一些忠實(shí)履行職責(zé)的代表在投入大量時(shí)間、精力從事代表工作中，也沒(méi)有專門的助手、秘書(shū)來(lái)幫助。時(shí)間保障方面，不少代表在閉會(huì)期間很少參加代表活動(dòng)，為此一些省市制定代表法細(xì)則對(duì)不同層級(jí)的代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)時(shí)間作了較為嚴(yán)格的規(guī)定，通常要求省級(jí)和設(shè)區(qū)的市的人大代表一年參加代表活動(dòng)的時(shí)間不得少于20天，不設(shè)區(qū)的市和縣級(jí)人大代表不得少于15天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表不得少于10天，但實(shí)際上這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)很難達(dá)到，說(shuō)到底還是與兼職代表制有關(guān)。至于辦公條件保障問(wèn)題，我國(guó)目前只給駐會(huì)的人大常委會(huì)委員配備辦公室，代表辦公沒(méi)有一個(gè)固定的辦公場(chǎng)所。因此，有必要借鑒先進(jìn)國(guó)家的做法，高度重視建設(shè)和完善代表大會(huì)的服務(wù)性、輔助性機(jī)構(gòu)及其制度，我國(guó)現(xiàn)有的人大服務(wù)內(nèi)容主要還是有關(guān)辦公機(jī)構(gòu)集中在會(huì)議期間編制文件和信息簡(jiǎn)報(bào)、收集提案和議案、組織發(fā)布新聞、提供翻譯服務(wù)以及后勤服務(wù)等方面，為代表執(zhí)行代表職務(wù)提供專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的機(jī)構(gòu)比較缺乏，需要適時(shí)健全加強(qiáng)。
五、進(jìn)一步完善代表履行職務(wù)提供組織和服務(wù)保障
代表法明確規(guī)定：“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)是代表執(zhí)行代表職務(wù)的集體服務(wù)機(jī)構(gòu)，為代表執(zhí)行代表職務(wù)提供服務(wù)保障�！碑�(dāng)前，一是認(rèn)真落實(shí)保障代表知情權(quán)的各項(xiàng)具體措施，及時(shí)向代表提供代表依法履職所需要的有關(guān)方面的信息或者材料。二是堅(jiān)持代表聯(lián)系制度，做好邀請(qǐng)人大代表列席人大常委會(huì)會(huì)議、參加常委會(huì)執(zhí)法檢查以及其他有關(guān)活動(dòng)的工作，不斷擴(kuò)大代表對(duì)常委會(huì)活動(dòng)的參與。三是堅(jiān)持定期組織代表輔導(dǎo)培訓(xùn)和參觀學(xué)習(xí)，組織好人大代表的有關(guān)視察、專題調(diào)研、履職學(xué)習(xí)和考察等活動(dòng)，督促開(kāi)展好代表小組活動(dòng)，為代表審議好有關(guān)議案和報(bào)告、提出高質(zhì)量的議案或者建議、批評(píng)和建議提供幫助，為代表密切聯(lián)系人民群眾做好相關(guān)的組織、協(xié)調(diào)等工作。四是召開(kāi)代表活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、座談會(huì)、研討會(huì)，交流和總結(jié)代表活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，通報(bào)有關(guān)情況，商討開(kāi)展代表工作，活動(dòng)的辦法和措施;做好代表依法履職經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)工作、對(duì)代表履職情況和事跡的宣傳工作。五是建立代表的接待日，定期接待人大代表的來(lái)信來(lái)訪，了解和解決代表工作和活動(dòng)中的具體問(wèn)題和困難，有條件的地方可設(shè)立代表工作室、代表服務(wù)室，配置和引進(jìn)人大專職助理，在代表活動(dòng)的時(shí)間、經(jīng)費(fèi)以及代表合法權(quán)益保障的其他方面，為保障他們履行職務(wù)提供必要的服務(wù)。作者：張?zhí)炜?陜西省寶雞市金臺(tái)區(qū)人大機(jī)關(guān)干部)
