受新冠肺炎疫情影響，今年的全國人大和一些地方人大會議將推遲召開，具體開會時間尚未確定。這是自1978年五屆全國人大恢復(fù)每年召開一次大會這一法定要求后，42年以來全國范圍內(nèi)人大會議首度推遲，同時也打破了自1998年以來“全國人大會議3月5日召開”這一保持了22年的慣例。引發(fā)了社會廣泛關(guān)注和熱議。
其實(shí)，關(guān)于我國各級人大會議的開始時間，憲法法律并無明文規(guī)定。長期以來，全國人大的會期并不固定。七屆全國人大二次會議通過了全國人大議事規(guī)則，規(guī)定全國人大會議每年舉行一次會議，于每年第一季度舉行。根據(jù)地方人大制定的議事規(guī)則的規(guī)定，地方各級人民代表大會每年至少舉行一次，會議的日期同全國人大會議基本一樣，大都也是在每年第一季度。習(xí)慣上地方各級人大自下而上在1月-2月召開，全國人大在3月初召開。對于每年至少一次的人代會“例會”能不能向后推遲、延后召開，人大法律制度并沒有明確而具體的規(guī)定和要求。也就是說，正常情況下，人代會應(yīng)該在每年第一季度舉行，無特殊情況不能拖后召開。每年的人大會議，應(yīng)當(dāng)不遲于三月底舉行。
今年的全國人大和一些地方人大會議之所以推遲召開，主要原因是受到當(dāng)前的新冠肺炎病毒感染疫情防控形勢的影響，無法按原定的計劃和預(yù)定的時間召開會議。當(dāng)下，全國和地方各級人大代表中有許多領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)職工、教職人員和醫(yī)務(wù)工作者奮戰(zhàn)在疫情防控的第一線，工作拖不開身，如果要按原計劃如期舉行人大會議，不僅開會人數(shù)保證不了，還會影響疫情防控工作;同時人代會大規(guī)模人員聚集，存在交叉感染巨大風(fēng)險，影響會議的實(shí)質(zhì)性效果。應(yīng)該說，今年全國和一些地方人大決定將人代會會議推遲，不能不說是特殊時期的臨時應(yīng)對之策;同時也是根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，在公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，可以采取限制或者停止人群聚集活動的緊急措施。當(dāng)然，根據(jù)當(dāng)前疫情形勢和防控工作需要，適時推遲全國和地方人民代表大會會議舉行時間，符合憲法原則和精神，符合有關(guān)法律的規(guī)定。
再從人民代表大會制度的性質(zhì)上看，各級人大是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大常委會是人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，同時又是舉行本級人代會的召集者和決定者，特殊情況下依法有權(quán)決定推遲召開人代會。況且，法律規(guī)定人代會除了每年一次之外，還可以臨時召開，以前也有推遲召開人大會議的先例。所以，在非常時期的特定情況下，人大會議可以適當(dāng)推遲;但必須有充分的的法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)需要，推遲要有時限要求，時間跨度不能太長，程序操作上不能有違權(quán)力設(shè)計和法律制度規(guī)范，合法有效。
筆者認(rèn)為，目前，對于人大會議推遲舉行還有幾個問題問題需要厘清。
1、關(guān)于推遲人大會議的法律依據(jù)問題。推遲人大會議，首先應(yīng)當(dāng)以《憲法》第六十一條“由全國和地方人大常委會召集”為推論依據(jù)。全國和地方人大常務(wù)委員會負(fù)有召集全國和地方人民代表大會的權(quán)力，自然就有推遲召開人大會議的權(quán)力;其次應(yīng)當(dāng)以法律賦予全國人大和地方人大常委會有審查決定重大事項(xiàng)決定權(quán)為推論依據(jù)。推遲召開人大會議屬于人大審議決定重大事項(xiàng)的議事范疇，全國和地方人大常務(wù)委員會有權(quán)就此作出決定。再次應(yīng)當(dāng)以傳染病防治法關(guān)于“在公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，可以采取限制或者停止人群聚集活動的緊急措施”為推論依據(jù)。根據(jù)《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》，如果發(fā)生全國性傳染病疫情或者重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，是可以推遲像全國人大會議舉行時間的。
2、關(guān)于推遲緣由的規(guī)定問題，即規(guī)定有哪幾種情況，可以提出會議推遲的議案?現(xiàn)行的法律制度對此沒有作出明確規(guī)定，需要今后進(jìn)一步修正和完善。
3、關(guān)于推遲議案的審議程序問題，即由什么樣的會議、按照什么樣的程序來審議關(guān)于推遲召開會議的議案。本次推遲召開全國人大和地方人大會議的議案，普遍是由委員長會議和地方人大常委會主任會議向全國和地方人大常委會提出，并通過電視網(wǎng)絡(luò)視頻形式在人大常委會會議上經(jīng)過常委會組成人員審議表決由全國和地方人大常委會依法作出適當(dāng)推遲召開人大會議決定的。程序上是合法有效的。
4、關(guān)于會議推遲的限度，即人大會議推遲到何時的問題�，F(xiàn)行的法律法規(guī)對于什么樣的情況和什么樣的程序可以決定推遲多少天、什么樣的情況絕對不可以推遲等問題沒有具體規(guī)定。本次全國和地方人大常委會作出的關(guān)于推遲召開全國和地方人大會議的決定中也沒有明確會議推遲到什么時候，只說“具體開會時間由全國和地方人大常委會另行決定�！奔僭O(shè)這次全國和地方人代會推遲到四月、五月開會，必然與全國和地方人大會議事規(guī)則第二條規(guī)定的“大會會議于每年第一季度舉行”相沖突。那么，全國和地方人大常委會召集人大會議能不能突破關(guān)于“第一季度”的規(guī)定?超過第一季度召開，是否合法有效?我們是否還要堅持從法解釋層面尋求答案，抑或是直接由全國人大及其常委會做出一個政治決斷，以便解決相關(guān)問題?
5、關(guān)于會議推遲以后相關(guān)事項(xiàng)的補(bǔ)救措施，即因?yàn)闀h的推遲而耽誤的相關(guān)審議事項(xiàng)如何處理等問題。
一是關(guān)于“提前一個月通知代表”的問題。根據(jù)全國和地方人大議事規(guī)則有關(guān)規(guī)定，全國和地方人大常委會在人大會議舉行的一個月前，將開會日期和建議會議討論的主要事項(xiàng)通知代表。如果按照嚴(yán)格的立法解釋，應(yīng)該從全國和地方人大常委會推遲會議和重新決定會議時間的決定算起，正式開會日期開始倒推一個月，在這一個月前將會議日期和事項(xiàng)通知代表。那么，在全國和地方人大議程沒有任何變化的情況下，“一個月”的通知期限是否還需要重新起算?是否能夠基于效率的考量，從原來的二月第一次通知時開始起算，以便疫情結(jié)束后盡快召開人大會議?而不是按照之前第一次決定或者第二次決定推遲時間與正式開會日期的間隔計算。
二是關(guān)于全國和地方人大撤銷或者追認(rèn)同級人大常委會的決定問題。全國和地方人大常委會決定推遲召開人代會，是在之前關(guān)于召開全國和地方人大會議的基礎(chǔ)上作出的決定，假若要到第二季度才能舉行，全國和地方人大常委會還要另行再作決定。那么，全國和地方人大前面兩次依法作出的召開和推遲召開人大會議的決定是否有效?如果有效，應(yīng)該以那一次為準(zhǔn)?如果前兩次作出的決定無效，是否應(yīng)該撤銷?當(dāng)然，不可能撤銷這個“推遲”的決定，重新退回到一季度去召開會議。但是第一次關(guān)于召開全國和地方人大會議的決定明顯已經(jīng)失效，不撤銷行嗎?
三是關(guān)于年度財政預(yù)算和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃審批執(zhí)行問題。依照預(yù)算法和各級人大關(guān)于審查批準(zhǔn)財政預(yù)算和國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展計劃的規(guī)定要求，每年初，全國和地方人大開會要審查預(yù)算，審查國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，國務(wù)院、地方人民政府按照全國和地方人大審批的年度預(yù)算和經(jīng)濟(jì)計劃執(zhí)行。如果人大會議拖到一季度之后，甚至一直推遲放到七、八月再開，那么，就會發(fā)生年度預(yù)算和經(jīng)濟(jì)計劃未經(jīng)審批無法執(zhí)行，要么就是未批先支、違規(guī)執(zhí)行的情況，而這些問題正是因?yàn)槿舜髸h推遲造成的。在人代會延期召開之前，全國和地方人大能否授權(quán)同級人大常委會先行審查批準(zhǔn)，允許政府年度預(yù)算和經(jīng)濟(jì)計劃執(zhí)行，然后再提交人大會議予以追認(rèn)。這樣既能充分履行人大審查監(jiān)督職能，又能保證政府財政預(yù)算和經(jīng)濟(jì)計劃依法有效執(zhí)行。
