會期制度，是人民代表大會制度的重要組成部分,是地方人大及其常委會的重要保障。近年來,隨著人民代表大會制度的逐步完善和民主法治建設(shè)建設(shè)的不斷推進(jìn)，人大會期制度日益健全，運行比較規(guī)范。從目前實際情況看，縣級以上地方各級人大會議，一般都是一年開一次，鄉(xiāng)級人大會議一般一年開一次，有的一年開兩次，有的如遇鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長變動，還臨時召開會議，時間長短不一，一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的會期為1至2天，縣級人大的會期為3至5天，省市人大的會期為5至7天。會議的日期，大都也是在每年第一季度，省市縣三級人大大都在每年的一月或二月舉行會議。而縣級以上地方人大常委會一般每兩個月召開一次，都在閉會期間運轉(zhuǎn)�？傮w看，地方人民代表大會會議每年至少舉行一次，縣級以上地方人大常委會會議每兩個月至少舉行一次的這個底線規(guī)定近年來在多數(shù)地方得到了較好的遵守，人大職能作用發(fā)揮還是比較好的。這些情況表明，人民代表大會的會議會期制度正在走向規(guī)范和成熟。
但從多年以來地方各級人大會議會期現(xiàn)狀和運行情況看，還存在一些不規(guī)范現(xiàn)象和不容忽視的問題，需要引起重視。
一是召開會議時間具有隨意性。地方各級人民代表大會每屆第一次會議，在本屆人民代表大會代表選舉完成后的兩個月內(nèi)，由上一屆本級人民代表大會常務(wù)委員會或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的上次人民代表大會主席團(tuán)召集。從以上規(guī)定可以看出，除了每屆第一次會議有明確的召開時間規(guī)定外，其它各次例會沒有明確的召開時間規(guī)定。這就導(dǎo)致各級人民代表大會會議召開時間具有很強(qiáng)的隨意性，什么時間召開大會，一般由地方各級黨委根據(jù)工作情況來確定，為避免各級會議時間發(fā)生沖突，根據(jù)上級人民代表大會召開時間來確定本級會議召開時間，有時安排在12月份(如換屆)，有時安排在1月、2月或3月、4月，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議一般都安排在2、3月召開，有的因為領(lǐng)導(dǎo)班子配備不到位一直拖到下半年才舉行，明顯超過時限要求。縣級以上地方人大常委會會議安排不是間隔時間太長就是太短，有的在單月開，有的在雙月開，有的安排在上旬、有的在中旬、有的在下旬，開會時間隨意性較大。同時，會議召開的時間不確定性和同級不同步，也造成了上級召開的各種工作會議與下級人大會議時間往往發(fā)生沖突，使得出席或列席人大會議的有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)同志頻繁請假參加上級有關(guān)會議，影響本級人大會議的正常召開。
二是會期時間缺乏統(tǒng)一性。會議舉行時間的長短，會議日程安排是否科學(xué)合理，人大代表和常委會組成人員聽取和審查會議各項議案、批準(zhǔn)各項報告的時間是否充分，對能否開好會議至關(guān)重要。而現(xiàn)實上，法律對各級人民代表大會會議的會期沒有作出具體規(guī)定。時下，有些縣級人大召開會議時間越來越短，包括有選舉任務(wù)的大會只安排正式會期3天，例會有的甚至只安排2天時間。地方組織法第八條規(guī)定了縣級以上的地方各級人民代表大會行使15項職權(quán)，通常情況下，縣級人大會議要聽取和審查本級政府工作報告、人大常委會工作報告、法院工作報告、檢察院工作報告、計劃報告、財政報告以及議案建議辦理情況報告，審議各項決議草案，有時還安排了選舉以及審議議案、討論決定重大事項等議程。其中，召開大會集中聽取人大、政府、兩院報告(計劃、財政報告書面)以及通過各項決議等，至少需要一天時間，提名產(chǎn)生到確定正式候選人需要經(jīng)過“三上三下”程序時間最少得一天半時間，提議案和意見建議法定時間1-2天，真正用于審議各項報告的時間不到兩天。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議時間更短，一般只安排一天時間，有的只安排半天時間，純粹是圖形式、走過場。另外，除召開人代會前后的個別常委會開會的時間較短，只開一天外，有些市州、縣(市、區(qū))人大常委會正常的例會的會期也太短，僅開一天，甚至僅開半天。一次會議至少聽審三個報告，開會就像“趕場，”時間十分緊張，這使組成人員很難充分發(fā)表意見，人大常委會也很難真正發(fā)揮作用。
三是臨時動議開會沒有可行性。地方組織法規(guī)定，地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次。經(jīng)五分之一以上代表提議，可以臨時召集本級人民代表大會會議;經(jīng)二分之一以上常委會組成人員提議，可以臨時召集本級人大常委會會議。但實際工作中，只有同級黨委和人大常委會領(lǐng)導(dǎo)有臨時動議，召集本級人民代表大會和人大常委會會議的權(quán)利，不存在、也沒有出現(xiàn)過現(xiàn)實生活中有其他代表和委員臨時動機(jī)提議召開人代會和人大常委會會的情況。對于多數(shù)代表和常委會組成人員而言，由于他們本身是身份，還有自己的本職工作，對于人大會議次數(shù)多少、日期長短、議事決策的情況考慮的不多;再說開會時間長了還影響他們的正常工作和生活，所以并不希望會期越長、次數(shù)越多越好。因此，地方人大開會的日期和時間只能是一再縮減，效率并未提高。這是地方人大會期無法保證的內(nèi)在因素和根本原因。
實行固定的、科學(xué)規(guī)范的會期制度是各級人大及其常委會正確保障。在依法治國和國家治理進(jìn)入新常態(tài)，加快民主政治建設(shè)新的時代條件下，必須在堅持和完善人民代表大會的基礎(chǔ)上，從以下三方面進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)人大及其常委會的會期制度。
一是要明確會議的次數(shù)。關(guān)于人大會議的次數(shù)，憲法和地方人大組織法明確規(guī)定，地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次;地方各級人大常委會會議每兩個月至少舉行一次。按照各省制定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表會每年至少召開兩次。這些規(guī)定和要求主要是根據(jù)憲法規(guī)定的宗旨和原則，經(jīng)過長期探索和反復(fù)縝密的調(diào)查研究，總結(jié)地方各級人大常委會30多年來召開會議的經(jīng)驗，同時借鑒外國議會模式和全國人大常委會會期制度的實踐制定的，實際證明是比較科學(xué)合理和切實可行的，也是符合人大工作規(guī)律的，更是地方各級人大應(yīng)該堅持的。
二是要統(tǒng)一會議召開時間。關(guān)于每次會議開始的時間，“全國人大議事規(guī)則”第3條和“地方人大組織法”第16條均原則規(guī)定上我們不難發(fā)現(xiàn)，人大會期制度只是一些原則性的規(guī)定。 目前有關(guān)法律和人大制度只是規(guī)定每屆人大第一次會議在本屆人大選舉完成后的兩個月內(nèi)舉行，其它年度人代會的例會日期和每次會議的持續(xù)時間，憲法法律均未作具體規(guī)定。因此，很有必要統(tǒng)一地方各級人大會議召開時間，為此建議全國人大常委會就地方各級人大會議會期問題，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，通過立法形式和制定正式文件政策對地方各級人大會議會期以召開時間作出具體規(guī)定，特別是要對發(fā)生重大自然災(zāi)害、重大公共衛(wèi)生安全事件導(dǎo)致人員無法召集、會議無法按期召開時，人大會議能否延期召開等問題明確予以規(guī)定，保證會議召開時間，使各級人大會議會期制度化、規(guī)范化。同時地方換屆時，采取自下而上逐級召開會議�？h鄉(xiāng)兩級人大會議于1月上旬召開，設(shè)區(qū)的市級人大會議于1月中旬召開，省級人大會議于1月下旬或2月上旬召開。地方召開例會時，采取自上而下逐級召開會議，先鄉(xiāng)鎮(zhèn)、后縣區(qū)，再市級、省級。時間依次錯開，避免由于會期不統(tǒng)一，發(fā)生錯亂和不規(guī)范現(xiàn)象。
三是要適當(dāng)延長會議會期。時下，無論是地方人代會、還是人大常委會總的感覺是內(nèi)容太多、時間太短，從現(xiàn)實情況來看，由于會議日程安排過于緊湊，代表對大會各項報告的審議是“蜻蜓點水”，甚至對計劃、財政等幾個書面報告置之不理，來不及作審議發(fā)言，法定的提議案和醞釀候選人的2天時間根本保證不了。會期過短，難免審查報告流于形式，很難保證代表真正行使職權(quán)，不利于討論決定重大事項，使會議效果大打折扣。筆者以為，各級人大會期的確定，要從各地的實際出發(fā)，以充分發(fā)揚民主、切實履行法定職權(quán)為基點，解決人大會議的時間與民主之間的矛盾，提升會議效率。當(dāng)前在不改變目前各級人大代表人數(shù)多、素質(zhì)狀況不平衡且實行兼職制，會議列席人員多，人大會議僅為一年一次等客觀條件的前提下，適當(dāng)延長會期是必要的、也是可能的。根據(jù)法律規(guī)定和人大的現(xiàn)實情況，參照全國人大常委會辦公廳、全國人大常委法工委編寫的對地方人大會議時間的答復(fù)意見：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會會期為1到2天，縣級人大的會期為3到5天，省市人大的會期為7至10天;縣級人大常委會的會期一般2天至4天，市州人大常委會的會期一般3天至5天，省級人大常委會的會期一般在4天至6天。這個意見要求符合我國國情，有利于地方人大行使職權(quán)更加到位;有利于保障地方各級人大及其常委會有充裕的時間完成法定程序，審議好會議各項議題，實現(xiàn)法定權(quán)力;有利于各級人大代表通過民主的主渠道，充分反映社情民意，討論和決定本行政區(qū)域的重大問題，依法管理國家事務(wù)，更好地履職行權(quán)，彰顯人大制度優(yōu)勢，推進(jìn)國家治理體系和國家治理現(xiàn)代化。
