自新冠肺炎疫情發(fā)生以來，全國各地都采取了相應(yīng)措施，減少人群聚集活動，降低疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)。在這一特殊時(shí)期，一種新的互聯(lián)網(wǎng)+視頻會議形式應(yīng)運(yùn)而生，以網(wǎng)絡(luò)視頻會議形式召開人大會議成為了現(xiàn)實(shí)。
據(jù)全國人大網(wǎng)站報(bào)道，2月24日，十三屆全國人大常委會第十六次會議在北京人民大會堂舉行第一次全會會議，會議采取現(xiàn)場出席和網(wǎng)絡(luò)視頻出席相結(jié)合的方式，113名常委會組成人員現(xiàn)場出席會議，57人通過網(wǎng)絡(luò)視頻出席會議，170人出席的會議符合法定人數(shù)。從媒體報(bào)道來看，本次會議共開了兩次全體會議和兩次分組審議、一次委員長會議，從發(fā)出的現(xiàn)場畫面來看，會議采取了網(wǎng)絡(luò)投票、舉手表決的方式。
這是全國人大常委會歷史上第一次召開的網(wǎng)絡(luò)視頻會議，將載入全國人大依法履職的史冊。
另據(jù)筆者的檢索，近期除了全國人大常委會視頻開會外，河南、湖北、北京、上海、浙江、廣東、重慶、江西、深圳、寧波等多個(gè)省、市地方人大常委會會議“以網(wǎng)絡(luò)視頻會議形式”召開，議決了相關(guān)事項(xiàng)，通過了疫情防控決定。從報(bào)道所附的現(xiàn)場照片來看，主會場是在融媒體中心，現(xiàn)場參會人員不多，主要是通過視頻方式遠(yuǎn)程連線其他常委會委員，聽取審議相關(guān)事宜，依法履職行權(quán)，完成了會議議程。所有這些，都是在抗擊疫情特殊背景下會議技術(shù)的新突破，是人大歷史記憶的高光時(shí)刻。
但應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在此之前，人大常委會會議以網(wǎng)絡(luò)視頻的形式召開，審議并通過相關(guān)決定，似乎沒有先例。我國《憲法》《全國人大組織法》《地方地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》以及《全國人大議事規(guī)則》《全國人大常委會議事規(guī)則》和地方各級人大及其常委會的議事制度和辦法對人大會議能否以網(wǎng)絡(luò)視頻的形式召開，并未作出明確而具體的規(guī)定。
當(dāng)然，本次全國人大和一些地方常委會利用網(wǎng)絡(luò)視頻的會議形式召開人大常委會會議是在疫情防控的特殊時(shí)期，臨時(shí)采取的應(yīng)對之措，法理依據(jù)當(dāng)無問題。全國和一些地方人大常委會之所以本次疫情防控期間，要采用網(wǎng)絡(luò)視頻會議，是基于新冠肺炎疫情防控工作特殊時(shí)期，受人與人之間病毒傳染威脅，法定會議無法集中人員舉行，只能通過網(wǎng)絡(luò)視頻的方式召開會議。按照全國人大常委會法工委的相關(guān)法律解釋，在當(dāng)前的特殊形勢下，借助互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，部分常委會組成人員以視頻方式遠(yuǎn)程參加會議，參加審議、表決，避免了人員大規(guī)模聚集流動帶來疫情輸入、擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)，有效落實(shí)了疫情防控工作要求，也保證了國家機(jī)關(guān)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。這一創(chuàng)新做法是實(shí)事求是、務(wù)實(shí)高效的，符合憲法法律的原則和精神。
筆者認(rèn)為，在特定情形下通過網(wǎng)絡(luò)視頻方式召開人大常委會議，有助于充分發(fā)揮人大應(yīng)對戰(zhàn)爭、災(zāi)害和其他公共安全衛(wèi)生突發(fā)事件的功能，降低會議組織成本，提高會議召集效率，實(shí)現(xiàn)高效授權(quán)和人事任免，維護(hù)憲法的權(quán)威和法治的底線。
但是基于人大會議的法定性、嚴(yán)肅性和會議交流的有效性考慮，這種視頻開會形式的適用范圍不宜擴(kuò)大，只能作為特殊情況下采用的特殊手段，不宜常態(tài)化。
這是因?yàn)檫@種看似創(chuàng)新的信息時(shí)代技術(shù)、實(shí)際上卻是有違人大議事規(guī)則，有悖于人大制度權(quán)力設(shè)計(jì)和立法本意，背離了現(xiàn)代民主關(guān)于議會審議所蘊(yùn)含的交往要求，使民意的充分表達(dá)和交流會受到影響，國家象征的作用不能得到充分發(fā)揮，會議的組織和服務(wù)工作難度加大。
大家知道，人大會議和黨政機(jī)關(guān)工作動員與安排部署會不同，它是以代議制為基本理論框架、以報(bào)告和合議為基本展開樣態(tài)、以民主集中制為基本原則的會議模式，是以人大代表召集在一起通過舉行大會的形式集體議事決策、履職行權(quán)的，人大代表也是以集中出席本級人民代表大會會議，審議決定有關(guān)事項(xiàng)，提出意見建議，參與管理國家事務(wù)，依法行使代表職權(quán)的。各級人大及其常委會也是通過定期召集人大代表和常委會組成人員全體會議集體議事決策、實(shí)現(xiàn)法定權(quán)力的。會議期間還有一項(xiàng)重要的職能是要組織人大代表審議“一府兩院”和人大常委會的工作報(bào)告，“一府兩院”及相關(guān)部門要到會聽審，回答詢問。如果不能保證人大的辯論和審議功能，視頻會議的方式恐怕是不合適的。再從嚴(yán)格意義上來說，電視網(wǎng)絡(luò)視頻會議有其局限性，尤其是人大會議要審查年度財(cái)政預(yù)算和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計(jì)劃，以及代表議案，特別是全國人大代表，分散在地方代表團(tuán)，他們既要參加分團(tuán)審議，有些還要參加主席團(tuán)會議。如果采取主會場和分會場的方式，他們到所屬代表團(tuán)開會的技術(shù)問題就很難保障。從現(xiàn)場效果來看，視頻會議和現(xiàn)場會議的差別很大。通過對全國和省市人大會議的現(xiàn)場參與可以發(fā)現(xiàn)，代表在現(xiàn)場的交流互動，包括場內(nèi)場外的互動，對大會審議決策的影響還是比較大的。比如對法律草案的修改，單行立法草案的審議等，經(jīng)過代表的現(xiàn)場討論，對草案修改了很多，如果只是視頻會議，很難達(dá)到這個(gè)效果;又如，以無記名投票和電子方式行使選舉權(quán)或表決權(quán)，就不能通過視頻會議來實(shí)現(xiàn)。還有就是還有很多具體法律問題可能很難解決，比如法定人數(shù)問題。法律規(guī)定，人民代表大會會議，必須有三分之二以上代表出席，始得舉行。如果視頻開會時(shí)代表人數(shù)怎么統(tǒng)計(jì)上報(bào)，中間某個(gè)代表走開了，怎么算?又怎么查代表們在不在?表決和投票怎么進(jìn)行?另外，從法律規(guī)定上看，代表們在大會上可以提出臨時(shí)動議，可以提出議案并依法有權(quán)撤回議案，視頻會議的方式很難實(shí)現(xiàn)。除此之外，召開人大會需要現(xiàn)場做好很多銜接準(zhǔn)備工作，但是這些很難通過視頻方式實(shí)現(xiàn)，可能會影響投票表決結(jié)果。如果否決了一個(gè)事項(xiàng)，怎么辦?如果為了集中而將投票一律規(guī)定為舉手表決，又因噎廢食，削弱了人民代表大會的民主價(jià)值，還會影響會議的實(shí)質(zhì)性效果。
同時(shí)，從全國和地方各級人大視頻開會的情況看，視頻會議涉及的人數(shù)少、會議議程少，時(shí)間較短、程序不太復(fù)雜，無法完成參會人數(shù)多、會議內(nèi)容多，時(shí)間較長、程序比較復(fù)雜的人代會。所以，人大召開網(wǎng)絡(luò)會議時(shí)，參會人員不宜過多。采用網(wǎng)絡(luò)視頻形式召開人大常委會會議，同樣要滿足召開會議的基本條件，即出席人數(shù)達(dá)到法定要求。利用新媒體召開會議對硬件設(shè)備的要求比較高，除了組織會議的主體設(shè)備外，還要求每位參會人員也能夠擁有和熟練操作相關(guān)設(shè)備，才能滿足會議召開的法定條件。
最后，需要說明的是，在我國，人代會的政治性、法律性、程序性很強(qiáng)，與黨政干部會有很大不同，涉及代表人數(shù)多，耗費(fèi)時(shí)間長，會議內(nèi)容多，程序比較復(fù)雜，規(guī)格較高，政治儀式很強(qiáng)。現(xiàn)行法律賦予縣級以上人民代表大會的職權(quán)有15項(xiàng)。要實(shí)現(xiàn)這些法定權(quán)力，監(jiān)督“一府一委兩院”工作，則必須通過集中開會來實(shí)現(xiàn)，不能指望靠電視網(wǎng)絡(luò)視頻會議聽聽報(bào)告、舉舉手、走過場來完成。
因此，從法律上來看，在特定時(shí)間、基于特定理由，以網(wǎng)絡(luò)視頻的形式召開人大常委會會議應(yīng)當(dāng)是例外，而非常態(tài)。視頻會議也只適宜是特殊時(shí)期，議題較為單一，時(shí)間較短、審議過程簡化，程序簡單、規(guī)模不大的會議;不宜通過網(wǎng)絡(luò)視頻會議的形式完成復(fù)雜的任務(wù)，例如高強(qiáng)度的立法審議、進(jìn)行尚存重大爭議事項(xiàng)的表決等，更不宜將其應(yīng)用到全國和地方人民代表大會會議上。
