朋友圈有人大工作者咨詢：“該縣某一人大代表涉嫌犯罪被縣人大常委會許可逮捕并羈押，依法應(yīng)當(dāng)暫停執(zhí)行代表職務(wù)，是否需要縣人大常委會作出決定?”對此，有網(wǎng)友認(rèn)為暫停執(zhí)行代表職務(wù)有法定情形，無須人大常委會進(jìn)行決定;有網(wǎng)友則認(rèn)為，暫停執(zhí)行代表職務(wù)與人大許可權(quán)的行使是一致的，人大常委會依法作出許可決定的同時，可以一并作出暫停執(zhí)行代表職務(wù)的決定。
筆者認(rèn)為，暫停執(zhí)行代表職務(wù)是法定情形下的必然后果，本級人大常委會依法需要知曉，但不宜作出決定。
關(guān)于暫停執(zhí)行代表職務(wù)的法定情形。依據(jù)代表法第四十八條之規(guī)定，各級人大代表“(一)因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的;”或“(二)被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權(quán)利，正在服刑的�！� 暫時停止其執(zhí)行代表職務(wù)。
這里需要注意的是，不是一“羈押”或一“服刑”就暫停執(zhí)行代表職務(wù)，而是有法定限制前提的。
關(guān)于“羈押”，是指司法機(jī)關(guān)把尚未判決的犯罪嫌疑人、被告人關(guān)押在看守所或其他規(guī)定場所，限制其人身自由的一種執(zhí)行強(qiáng)制措施的方法;是一種逮捕、拘留決定以后的，依附于拘留、逮捕的剝奪公民人身自由的當(dāng)然狀態(tài)，不是一種獨(dú)立的強(qiáng)制措施。人大代表被羈押暫停執(zhí)行代表職務(wù)的法定前提是“因刑事案件”，即逮捕或刑事拘留。因此，不應(yīng)該包括行政拘留、司法拘留等的羈押措施。關(guān)于這一點(diǎn)，全國人大法工委2004年9月14日在“關(guān)于暫停執(zhí)行代表職務(wù)的法定情形的答復(fù)”中明確：“根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，還有一些其他限制人身自由的措施包括：監(jiān)視居住、取保候?qū)彙⑿姓辛�、民事訴訟中的司法拘留。監(jiān)視居住、取保候?qū)�，是部分限制人身自由的�?qiáng)制措施，行政拘留和司法拘留在一定期限內(nèi)限制人身自由，期限一般在十五天以下。對代表實(shí)施上述幾種限制人身自由的措施，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》未規(guī)定暫時停止代表職務(wù)，不宜暫時停止代表執(zhí)行職務(wù)。如遇上述情況，可以酌情處理。不影響代表執(zhí)行職務(wù)的，代表仍然可以參加代表大會或者閉會期間的活動，執(zhí)行代表職務(wù)。代表無法執(zhí)行代表職務(wù)的，可以向本級人大會議主席團(tuán)或者人大常委會請假。如果不宜繼續(xù)擔(dān)任代表職務(wù)，可以根據(jù)情況由原選區(qū)或者選舉單位罷免其代表職務(wù)或者勸其提出辭職�！�
這里有一個新問題：監(jiān)察法出臺后，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法留置涉嫌職務(wù)違法犯罪的人大代表是否需要暫停執(zhí)行代表職務(wù)?筆者認(rèn)為，留置也是一種限制人身自由的羈押措施，且留置的前提是“嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪”(監(jiān)察法第二十二條之規(guī)定)，應(yīng)歸屬于刑事案件的偵查(調(diào)查)階段，需要暫停執(zhí)行代表職務(wù)。
關(guān)于“服刑”，一般是指在看守所、監(jiān)獄服“實(shí)”刑的，但實(shí)際上被判處緩刑或假釋、保外就醫(yī)的也屬于服刑，只不過是在家里服“虛”刑而已。至于服“虛”刑是否也暫停執(zhí)行代表職務(wù)?全國人大法工委2004年9月14日在“關(guān)于暫停執(zhí)行代表職務(wù)的法定情形的答復(fù)”中也明確：“對于代表被判處拘役、三年以下有期徒刑，被宣告緩刑的，是否暫時停止代表職務(wù)，法律沒有規(guī)定。我們認(rèn)為，緩刑是指在緩刑考驗(yàn)期內(nèi)不執(zhí)行所判刑罰，因此，被宣告緩刑的，不屬于《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》規(guī)定的‘正在服刑’，不應(yīng)暫停其執(zhí)行代表職務(wù)。如果不宜繼續(xù)擔(dān)任代表職務(wù)，原選區(qū)或者選舉單位可以罷免其代表職務(wù)或者勸其提出辭職。”
暫停執(zhí)行代表職務(wù)只是暫時性的。依據(jù)代表法第四十八條第二款之規(guī)定，暫停執(zhí)行代表職務(wù)的法定情形“在代表任期內(nèi)消失后，恢復(fù)其執(zhí)行代表職務(wù)”;“但代表資格終止者除外”，因?yàn)楸慌刑巹儕Z政治權(quán)利的，不是代表職務(wù)暫停的問題，而是代表資格終止的問題(代表法第四十九條之規(guī)定)。
關(guān)于暫停執(zhí)行代表職務(wù)的法定程序。依據(jù)代表法第四十八條之規(guī)定，暫停執(zhí)行代表職務(wù)需要走“報告”程序，即“由代表資格審查委員會向本級人民代表大會常務(wù)委員會或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會報告”，并沒有明確非要走“決定”程序不可。
溯源暫停代表執(zhí)行職務(wù)的“報告”程序，代表法出臺之初并沒有法定，2010年代表法第二次修正時才予以明確。這樣一來，代表資格審查委員會應(yīng)當(dāng)及時了解掌握有關(guān)暫停執(zhí)行代表職務(wù)的情況，依法向本級人大常委會進(jìn)行報告。實(shí)踐中，暫停執(zhí)行代表職務(wù)具有不確定性和動態(tài)變化，代表資格審查委員會向本級人大常委會的“報告”程序，一般難以及時到位。因?yàn)椋环矫娓骷壢舜蟪Ｎ瘯䲡h一般兩個月才召開一次;另一方面，諸如這邊被羈押暫停準(zhǔn)備報告，那邊解除羈押又需要恢復(fù)執(zhí)行代表職務(wù)。
關(guān)于行使許可決定權(quán)的程序規(guī)定。依據(jù)代表法第三十二條之規(guī)定，縣級以上各級人大代表非經(jīng)本級人大主席團(tuán)(人代會期間)或人大常委會(閉會期間)許可，“不受逮捕或者刑事審判”(第一款)及“采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施”(第二款);縣級以上各級人大主席團(tuán)或其常委會受理有關(guān)機(jī)關(guān)提出許可的申請，“應(yīng)當(dāng)審查是否存在對代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決進(jìn)行法律追究，或者對代表提出建議、批評和意見等其他執(zhí)行職務(wù)行為打擊報復(fù)的情形，并據(jù)此作出決定”(第三款);至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大代表，有關(guān)機(jī)關(guān)無需事前提請?jiān)S可，只要事后立即報告即可(第四款之規(guī)定)。
至于在行使許可決定權(quán)的同時，能否一并作出暫停執(zhí)行代表職務(wù)的決定?筆者認(rèn)為，有所不妥。法律賦予人大許可權(quán)是對代表執(zhí)行職務(wù)的保障，屬于事前監(jiān)督;而暫停執(zhí)行代表職務(wù)是對代表的監(jiān)督，是事實(shí)存在情形的必然后果，屬于事后監(jiān)督;行使人大許可決定發(fā)生在先，暫停執(zhí)行代表職務(wù)發(fā)生在后，兩者沒有同期性。雖然說，一般情況下人大許可后即被羈押，但是事實(shí)上人大許可時代表并沒有被羈押，這個時候暫停執(zhí)行代表職務(wù)的法定情形還不存在。因此，在作出許可決定的同時，一并作出暫停決定，明顯有悖法律。
那么，暫停執(zhí)行代表職務(wù)的法定情形出現(xiàn)，是否需要作出決定?筆者認(rèn)為，在操作層面存在難度。其一，單一事項(xiàng)召開會議有難度�，F(xiàn)實(shí)中，一些地方行使人大許可權(quán)都懶得加開一次常委會，由主任會議越俎代庖;更何況加開一次常委會決定暫停某一代表執(zhí)行職務(wù)。其二，暫停有決定，決定恢復(fù)難。一般來說，既然暫停執(zhí)行代表職務(wù)有決定，那么恢復(fù)執(zhí)行代表職務(wù)也應(yīng)該有決定。諸如解除羈押(羈押后不久就取保候?qū)�、免予起訴、免予刑事處罰等)，依據(jù)代表法第四十八條第二款之規(guī)定，“恢復(fù)其執(zhí)行代表職務(wù)”，就此單一事項(xiàng)加開會議作出恢復(fù)決定現(xiàn)實(shí)嗎?其三，暫停執(zhí)行代表職務(wù)被否決咋辦?既然由會議作出決定，按照少數(shù)服從多數(shù)的集體議事原則，大多數(shù)常委會組成人員若不贊成暫停某一代表執(zhí)行職務(wù)，該如何作出決定?顯然自找麻煩。
綜上所述，暫停執(zhí)行代表職務(wù)是法定情形下的必然結(jié)果，適時由代表資格審查委員會向本級人大常委會依法進(jìn)行報告即可，不宜再作決定。筆者建議，代表法再次修正，可以考慮暫停(或恢復(fù))執(zhí)行代表職務(wù)由本級人大常委會或代表資格審查委員會予以公告，這樣不僅人大常委會組成人員知曉，涉事代表本人和原選區(qū)選民或選舉單位也應(yīng)該知曉;還可以考慮將監(jiān)察機(jī)關(guān)依法留置納入暫停執(zhí)行代表職務(wù)的法定情形。
