人大代表約見地方國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，是法律賦予代表的一項(xiàng)職權(quán)。通過開展約見活動，人大代表就本行政區(qū)域內(nèi)的一些重大事項(xiàng)或是人大代表、人民群眾關(guān)心關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題向地方國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提出建議、批評、意見，既增加了代表反映民情的渠道，充分發(fā)揮了人大代表的職責(zé)和作用，同時也進(jìn)一步增強(qiáng)了人大監(jiān)督工作的實(shí)效。
近年來，一些地方人大常委會以開展“不忘初心，牢記使命”主題教肓活動為契機(jī)，在完善人大工制度的基礎(chǔ)上,先后組織開展了人民代表大會代表約見地方國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人活動，對于豐富代表內(nèi)容，創(chuàng)新工作方式，積極探索人大更加行之有效的監(jiān)督工作新思維、新舉措起到良好的促進(jìn)作用。
筆者圍繞人大代表約見地方國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人立法完善及這一次活動的開展過程，擬對進(jìn)一步完善代表約見地方國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人制度作些粗淺的分析和探討。
一、關(guān)于代表約見活動的具體規(guī)定
《代表法》第二十一條規(guī)定：“縣級以上的各級人民代表大會代表根據(jù)本級人民代表大會常務(wù)委員會的統(tǒng)一安排，對本級或者下級國家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位的工作進(jìn)行視察。代表按前款規(guī)定進(jìn)行視察，可以提出約見本級或者下級有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。被約見的有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或者由他委托的負(fù)責(zé)人員應(yīng)當(dāng)聽取代表的建議、批評和意見。”
根據(jù)這一條規(guī)定，目前，各級人大常委會結(jié)合各地工作實(shí)際，相繼制定出臺了關(guān)于人民代表大會代表約見國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人暫行辦法，從約見對象、內(nèi)容、程序和辦理時限等方面分別對代表約見活動的開展作出了具體的規(guī)定：
1、約見的對象。按照人大相關(guān)制度辦法規(guī)定，人大代表約見的地方國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主要包括人民政府組成人員和人民法院、人民檢察院負(fù)責(zé)人。
2、約見的內(nèi)容。主要是本行政區(qū)域內(nèi)的以下內(nèi)容：貫徹執(zhí)行憲法、法律、法規(guī)和上級人大及其常委會的決議、決定的情況;貫徹執(zhí)行人大及其常委會的決議、決定的情況;人大及其常委會列入審議議題的相關(guān)內(nèi)容;人大代表所提議案、建議、批評和意見的辦理情況;區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境和社會穩(wěn)定中的重大事項(xiàng);所在轄區(qū)人民群眾普遍關(guān)注、反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題以及人大代表認(rèn)為有必要約見的其他事項(xiàng)。同時，制度辦法也明確界定了代表不應(yīng)作為約見事項(xiàng)的內(nèi)容，即涉及解決代表本人及其親屬個人有直接利害關(guān)系的事項(xiàng);按照法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由司法機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)處理的事項(xiàng);已經(jīng)進(jìn)入司法程序、行政復(fù)議程序、仲裁程序的事項(xiàng);屬于學(xué)術(shù)探討、產(chǎn)品推介的事項(xiàng)以及其他不應(yīng)當(dāng)作為約見的事項(xiàng)。
3、約定的程序。代表約見地方國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，可由一名人大代表提出，也可由多名人大代表聯(lián)名提出。在人大代表認(rèn)為需要約見地方國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人時，應(yīng)以書面形式向人大常委會提出約見要求。約見要求應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，簡明扼要，具體包括約見的對象、約見的內(nèi)容以及相關(guān)的建議、意見等。人大常委會在接到人大代表的書面約見要求后，經(jīng)調(diào)查研究，認(rèn)為確需列入約見事項(xiàng)的，應(yīng)及時與被約見人員和“一府兩院”及其相關(guān)部門協(xié)商溝通，確定約見的具體時間、地點(diǎn)、參加人員，并提前3日反饋給提約人大代表;認(rèn)為不必約見或代表已經(jīng)對同一內(nèi)容的問題提出過約見要求，正在處理過程中的，應(yīng)告知被約見人員，由被約見人員所在單位及時向代表反饋，作出相應(yīng)的解釋。
4、辦理的時限。約見辦法同時要求，被約見人應(yīng)及時辦理代表約見事宜并在代表約見活動結(jié)束后兩個月內(nèi)，將辦理情況書面答復(fù)提出約見的人大代表，同時抄送人大人事代表工委。有特殊情況的，經(jīng)人大常委會和提出約見的人大代表同意，可以適當(dāng)延長辦理時限;但辦理時間最遲不超過三個月。提出約見的人大代表對辦理情況不滿意，且人大常委會主任會議認(rèn)為理由正當(dāng)?shù)�，由人大常委會主任會議責(zé)令重新辦理，并在一個月內(nèi)由被約見人再次書面答復(fù)提出約見的人大代表。同時，抄送人大人事代表工委。
二、開展代表約見活動的作用
1、發(fā)揮了代表的主體作用。人大相關(guān)制度辦法中要求，人大代表要通過視察、檢查、調(diào)查研究、走訪、召開座談會等形式，了解選舉單位和人民群眾的意見和要求，為開展約見活動做好準(zhǔn)備。因此，為促成相關(guān)問題的解決，參加約見的代表勢必要通過調(diào)查走訪，廣泛聽取群眾的意見，聽取政府部門的反饋，并提出解決相關(guān)問題的具體措施和建議。這樣既密切了人大代表與人民群眾的聯(lián)系，也進(jìn)一步提升了代表的履職能力。同時，由于代表約見活動是一次有組織的集體活動，人大代表在人大常委會的支持和保證下，以代表約見這種有效的途徑向相關(guān)部門反映情況，提出意見、批評、建議，并由常委會在事后督促政府相關(guān)部門予以落實(shí)，積極促成人民群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題得到有效的解決，也較好地保障了代表依法履職的權(quán)力，更充分地發(fā)揮了代表的主體作用。
2、增強(qiáng)了人大的監(jiān)督實(shí)效。開展代表約見活動，既是代表履職的一種方式，也是對代表建議、批評、意見辦理工作的一個延伸，通過在約見中強(qiáng)化督辦，進(jìn)一步提升了代表建議、批評、意見的辦理實(shí)效。例如，近年一些地方人大常委會結(jié)合約見活動的開展，將人大代表反映多年的社區(qū)干部工資待遇和社保、醫(yī)保等問題作為約見議題，組織代表與相關(guān)部門進(jìn)行面對面的溝通交流，并及時向同級黨委進(jìn)行匯報，引起了重視支持，為推動問題的解決起到了較好的推動作用，從而切實(shí)增強(qiáng)了人大監(jiān)督的實(shí)效。
3、推動了“一府兩院”的工作。開展代表約見活動，搭建了“一府兩院”特別是政府部門與人大代表之間零距離的溝通平臺。通過與人大代表開展面對面的溝通交流，直接聽取代表的意見、批評、建議，既增強(qiáng)了“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)自覺接受代表監(jiān)督的意識，也促進(jìn)政府相關(guān)部門及時了解工作中存在的不足和問題，進(jìn)一步密切了與人大代表、人民群眾的聯(lián)系，也進(jìn)一步增強(qiáng)了“一府兩院”及其部門工作的針對性和實(shí)效性。同時，約見活動的開展，有利于“一府兩院”及政府部門更好地宣傳相關(guān)政策和自身的工作，促進(jìn)了部門與代表間的相互理解、相互支持、相互信任。特別是圍繞代表所反映的一些突出問題，政府部門及時通過相關(guān)程序加以研究落實(shí)，也更有利于政府部門樹立親民、為民的良好形象。
三、開展代表約見活動的困難和問題
1、部分人大代表在依法履職意識上存在偏差，人大代表不能積極行使約見這一法律所賦予的權(quán)力，與其自身的思想認(rèn)識不高、不敢擔(dān)當(dāng)作為有著一定的關(guān)聯(lián)。在代表中還存在“多栽花，少找刺”“多一事不如少一事”的思想，不愿出風(fēng)頭，惹麻煩，較真碰硬，自討沒趣;代表通過視察、調(diào)研、檢查等各項(xiàng)活動，發(fā)現(xiàn)問題、主動約見的意識還尚未樹立起來，提出約見的很少，活動的開展主要還是依靠人大常委會的組織和引導(dǎo)。
2、現(xiàn)有法規(guī)制度過于原則，缺乏操作性。目前，《代表法》規(guī)定代表在參加常委會組織的集中視察時可以提出約見本級或下級國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，只是賦予代表約見的權(quán)力，對代表約見只作了原則性規(guī)定。各地制定的代表法實(shí)施辦法，對代表約見也沒有作出明確的、具有操作性的具體規(guī)定。代表在何種情況下可以行使約見權(quán)，約見活動的組織方式，約見時代表提出的建議、批評、意見的辦理及責(zé)任追究，對代表約見活動的監(jiān)督等，由于沒有具體規(guī)定，各地做法不盡相同，也很不規(guī)范。雖然近年來，各級人大也制定了一系列代表約見實(shí)施辦法，但普遍存在一些共性問題，就是過于原則，對約見申請程序及約見程序、約見對象、約見內(nèi)容、約見對象的答復(fù)、約見對象的具體責(zé)任、約見后的督查等未作具體規(guī)定，缺乏足夠的可操作性和規(guī)范性。正因如此，各地人大常委會組織代表約見活動起步均比較晚且活動開展很少，沒有形成常態(tài)化。
3、對代表約見提出的意見建議辦理缺乏后續(xù)監(jiān)督措施。代表約見活動結(jié)束后，如何反饋和督促約見建議、意見辦理落實(shí)情況，普遍缺乏問責(zé)措施，這在一定程度上給代表約見和人大常委會對約見建議、意見的跟蹤問效工作帶來了困難，這樣難免出現(xiàn)約見后的問題解決難、落實(shí)難，造成“一約了之”，致使代表約見制度無法得到很好的實(shí)施。4、人代會期間代表約見事宜尚屬空白。人代會期間，代表團(tuán)在審議“一府兩院”工作報告時，針對有關(guān)問題與有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人當(dāng)面溝通交流，能更好地提高審議質(zhì)量。但人大現(xiàn)行法律制度對人代會期間代表約見未加明確，致使人代會期間代表約見則形成“真空層�！�
四、完善人大代表約見制度化的思考
1、進(jìn)一步增強(qiáng)人大代表約見意識。“約見”國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)是人大代表行使監(jiān)督權(quán)利的一種方式，是法律級賦予各人大代表的權(quán)力。各級人大代表一定要牢固樹立人大代表為民代言的主人翁意識，不斷增強(qiáng)“人民選我當(dāng)代表，我當(dāng)代表為人民”責(zé)任心和使命感，不忘初心使命，敢于仗義執(zhí)言，勇于擔(dān)當(dāng)作為。為了讓“約見”更具針對性、合法性和時效性，人大代表就必須事先備足功課，比如加強(qiáng)調(diào)研走訪、把握民生熱點(diǎn)、了解事件原委、熟知相關(guān)法規(guī)等等，真正做到未雨綢繆、心中有數(shù)，不打無準(zhǔn)備之仗。同時，政府部門和法檢兩院領(lǐng)導(dǎo)要切實(shí)增強(qiáng)自覺接受人大代表監(jiān)督的意識，要有謙恭的協(xié)作態(tài)度，積極應(yīng)約，主動約見，加強(qiáng)與代表的溝通與協(xié)商，促進(jìn)約見問題解決。不得以任何借口和理由推諉不見。
2、不斷完善代表約見制度。時下，地方人大常委會要根據(jù)當(dāng)前人大代表工作實(shí)際，在堅持法律規(guī)范的前提下，逐步完善代表約見制度實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法。應(yīng)細(xì)化約見的程序和內(nèi)容，對代表可以就哪些問題提出約見，人大常委會如何把關(guān)、如何聯(lián)系安排，以及約見問題辦理程序與完成時限等進(jìn)行具體規(guī)定;應(yīng)明確人大常委會對代表約見工作的后續(xù)監(jiān)督職責(zé)，在約見活動結(jié)束后，形成以代表提出的問題及建議意見、被約見的國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人當(dāng)場答復(fù)的內(nèi)容、辦理代表建議意見的措施與辦法、完成時限等為主要內(nèi)容的《約見會紀(jì)要》，并安排適當(dāng)時間組織有關(guān)人員跟蹤檢查，及時向代表通報辦理結(jié)果。
3、改進(jìn)代表約見方式，拓展約見范圍。一方面積極探索開展以代表小組為單位的約見，并向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人大代表延伸。目前，地方人大常委會大都按照便于組織代表開展活動的原則，依法組成若干個代表小組，并以代表小組為單位開展閉會期間的活動。因此，開展代表小組約見活動應(yīng)是完善代表約見制度的有益嘗試。代表小組約見可以以“人大代表之家”這一平臺為基礎(chǔ)，為人大代表搭建新的交流平臺，為人大代表提供更多反映群眾意見、訴求的機(jī)會，從而充分調(diào)動人大代表參與國家事務(wù)管理的積極性和主動性。一方面還應(yīng)探索嘗試人代會期間的代表約見制度，豐富約見范圍。各級人大代表聽取和審議“一府兩院”工作報告，是行使國家權(quán)力、決定重大事項(xiàng)和履行監(jiān)督職能的基本形式。為此，地方各級人民代表大會在每年一次的會議中，都安排聽取和審議“一府兩院”工作報告，并于會前組織人大代表以小組為單位在本轄區(qū)內(nèi)開展視察調(diào)研活動，其目的便是為了審議好工作報告。在審議中，代表如遇有不理解或視察中群眾反映強(qiáng)烈的問題，可以向大會主席團(tuán)提出書面約見申請，并由大會秘書處有關(guān)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理約見的具體事項(xiàng)。通過約見，增進(jìn)代表對“一府兩院”工作的了解，促進(jìn)問題的有效解決。同時，由于代表小組多以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會為單位組成，與本轄區(qū)內(nèi)的群眾聯(lián)系密切，能及時反映群眾意見建議;而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與群眾的聯(lián)系最密切，對群眾的要求最了解，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)也最有發(fā)言權(quán)。為此，建議嘗試將代表約見這一法律賦予的權(quán)力作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表行使權(quán)力的一項(xiàng)重要監(jiān)督方式，成為擴(kuò)大代表參與管理國家事務(wù)，依法履職行權(quán)的一個重要途徑。
4、健全保障代表約見措施。一要加強(qiáng)培訓(xùn)輔導(dǎo)，提高代表履職的能力和水平。要把代表的教育培訓(xùn)落到實(shí)處，注重組織代表學(xué)習(xí)政治理論，學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)及人大工作理論和程序、制度，熟悉和掌握代表約見的途徑和方法，切實(shí)增強(qiáng)代表的履職意識，不斷提升代表履職能力，保證代表依法履職、主動履職，積極有效運(yùn)用約見權(quán)，提高監(jiān)督成效。二要統(tǒng)籌安排，加強(qiáng)指導(dǎo)。人大常委會應(yīng)結(jié)合每年確定的視察議題，針對人大代表、人民群眾關(guān)心關(guān)注的問題，在一些議題中安排約見活動，提高監(jiān)督成效。同時應(yīng)對代表提出的約見要求積極支持，指導(dǎo)代表開展約見活動，保護(hù)代表履職的積極性。三要保障支持代表通過約見國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人解決人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。特別是在代表約見過程中，無論是與會代表擺問題、提意見、出“點(diǎn)子”，還是政府部門負(fù)責(zé)人尋對策、作表態(tài)，或者是常委會領(lǐng)導(dǎo)就代表反映的問題向政府部門提要求、促落實(shí)，都要力求做到緊扣議題、不講客套，開誠布公、共尋良策，并盡量通過當(dāng)面互動，現(xiàn)場達(dá)成共識，促進(jìn)解決問題，確保約見活動真正達(dá)到預(yù)期目的。四要建立健全代表約見問責(zé)機(jī)制。對代表在約見活動中提出的建議、批評、意見的辦理情況，人大常委會要進(jìn)行跟蹤監(jiān)督并及時向代表通報情況。代表若對國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的答復(fù)不滿意或國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不接受約見或敷衍了事，人大常委會應(yīng)組織進(jìn)行調(diào)查，必要時采取監(jiān)督措施，確保約見不走形式，保障約見活動成效，切實(shí)維護(hù)人民群眾利益。
5、加強(qiáng)約見事項(xiàng)落實(shí)的后續(xù)監(jiān)督。“約見”是手段，效果是關(guān)鍵。在活動結(jié)束后的適當(dāng)時期，人大常委會還應(yīng)組織相關(guān)工委，或組織代表和相關(guān)人員對辦理情況進(jìn)行跟蹤督辦，對代表在約見中提出的建議和意見，應(yīng)督促相關(guān)部門認(rèn)真加以解決。凡是應(yīng)該解決又有條件解決的，應(yīng)當(dāng)場答復(fù)并盡快解決;對應(yīng)該解決但因條件所限暫時難以解決的，應(yīng)如實(shí)說明情況，并訂出計劃逐步解決;涉及多個部門解決難度大的，可協(xié)調(diào)政府主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)確定主辦單位和協(xié)辦單位予以限期解決;確實(shí)不能解決的，應(yīng)當(dāng)充分說明原因，以求得代表的諒解。如果代表對辦理情況不滿意的，人大常委會主任會議認(rèn)為理由正當(dāng)?shù)�，�?yīng)責(zé)成被約見國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人所在單位重新辦理，并在規(guī)定時間內(nèi)再次答復(fù)代表，并把辦理情況書面答復(fù)代表并抄送同級人大常委會代表工作機(jī)構(gòu)。對個別敷衍應(yīng)付的政府部門領(lǐng)導(dǎo)，要通過常委會領(lǐng)導(dǎo)約談、問責(zé)等剛性的措施予以批評糾正，對情況嚴(yán)重造成不良后果的，要及時向同級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)匯報，對相關(guān)部門和責(zé)任人予以嚴(yán)肅處理，真正體現(xiàn)人大監(jiān)督的實(shí)效性。
