“是執(zhí)法管理局嗎?這里有人偷偷伐木，你們快點(diǎn)過來看看吧!”2020年6月的一天，河北省衡水市阜城縣古城鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法管理局接到群眾舉報(bào)，有人違法伐木。執(zhí)法人員立刻出發(fā)，不到10分鐘就趕到了案發(fā)現(xiàn)場。執(zhí)法人員查明，王某等人在未辦理采伐許可證的情況下，采伐樹木45棵。執(zhí)法人員委托林業(yè)部門認(rèn)定，確認(rèn)了王某的違法事實(shí)。最終，執(zhí)法人員依法對(duì)王某作出罰款，并向其普及了相關(guān)法律知識(shí)。執(zhí)法人員介紹說：“以前，縣里才有執(zhí)法權(quán)，接到群眾舉報(bào)，執(zhí)法人員如果來得晚，可能連人都看不著，更別說處罰了。如今，鎮(zhèn)里有了執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法人員就在當(dāng)?shù)�，有情況可以第一時(shí)間趕到現(xiàn)場，大大提高了執(zhí)法效率�！�
長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無執(zhí)法主體資格、執(zhí)法力量不足、多部門管執(zhí)法等問題，成為基層行政執(zhí)法工作中的“老大難”，影響了人民群眾的安全感和幸福感。打通基層執(zhí)法“最后一公里”，成為更好地服務(wù)群眾、提升社會(huì)治理水平的迫切需要。
習(xí)近平總書記指出：“基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的落腳點(diǎn)必須落實(shí)到城鄉(xiāng)和社區(qū)�！�2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出，推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦。
河北省深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重要論述，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法改革，立法保障基層綜合行政執(zhí)法，進(jìn)一步推進(jìn)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高社會(huì)管理的法治化水平。
改革，讓基層執(zhí)法順暢高效
基層是黨和政府聯(lián)系人民群眾的紐帶、服務(wù)人民群眾的平臺(tái)�；鶎庸芾硭街苯雨P(guān)系人民群眾生產(chǎn)生活，決定著黨執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)和執(zhí)政能力、國家治理的根基和水平。
但是多年來，基層執(zhí)法常常陷入這樣的尷尬局面：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有執(zhí)法權(quán)，對(duì)違法現(xiàn)象“看得見卻管不著”，但出了事又要被追責(zé);縣直部門有執(zhí)法權(quán)，但往往“管得著卻看不見”。
“拿私搭亂建、焚燒秸桿這樣的事來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)苗頭上報(bào)了，可等到相關(guān)部門趕來執(zhí)法，可能早就木已成舟�！眻�(zhí)法人員接受記者采訪時(shí)說，各個(gè)縣直部門的執(zhí)法隊(duì)伍多的不過幾十人，少的只有10余人。一年下來，在每個(gè)村走一趟都比較困難，更別說及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法問題，并及時(shí)執(zhí)法了。“而且，一個(gè)違法問題由多個(gè)執(zhí)法部門管，最后哪個(gè)部門也不管�！倍囝^執(zhí)法、交叉執(zhí)法、執(zhí)法邊界不清、推諉扯皮等問題，嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法體系運(yùn)行效率和效果。
為著力破解基層執(zhí)法隊(duì)伍“看得見管不著”的難題，突破各職能部門“多頭管、重復(fù)管、無人管”的困局，2019年年初，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》，提出推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法，按照有關(guān)法律規(guī)定相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作。
河北省委、省政府高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法改革工作，按照中央決策部署，先后出臺(tái)《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道改革的實(shí)施意見》《推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法體系建設(shè)的若干措施》《推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法改革工作方案》等文件。河北省委書記、省人大常委會(huì)主任王東峰在調(diào)研時(shí)指出，要組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法隊(duì)，明確執(zhí)法邊界，推動(dòng)執(zhí)法力量向基層延伸下沉;要積極轉(zhuǎn)變政府職能，把該放的堅(jiān)決下放，該管的管住管好，該服務(wù)的服務(wù)到位，最大限度方便群眾和企業(yè)辦事;要健全農(nóng)村基層組織體系和城市社區(qū)組織體系，全面提升基層治理效能;把深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革和綜合執(zhí)法改革納入黨委工作總體布局，確保改革有力有序有效推進(jìn)，取得實(shí)效。
根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法改革的現(xiàn)實(shí)需求，河北省政府及時(shí)制定了下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行政事項(xiàng)指導(dǎo)清單，明確執(zhí)法職責(zé)和權(quán)限。各設(shè)區(qū)的市、縣人民政府全面貫徹落實(shí)省委、省政府關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法改革的各項(xiàng)部署，通過合理調(diào)整和設(shè)置機(jī)構(gòu)，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，形成便捷高效、順暢有序的體制機(jī)制。目前，除承擔(dān)特殊職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道外，全部掛牌成立了綜合行政執(zhí)法隊(duì)，基層行政執(zhí)法效率和水平都有大幅提升。
我國行政處罰的特色是不以單純的行政處罰為最終目標(biāo)，而是通過處罰這種手段，起到教育違法者和廣大公民的目的，從而從源頭上預(yù)防和制止違法行為。為了在執(zhí)法中體現(xiàn)行政處罰的原則和特色，提升執(zhí)法人員的素質(zhì)，各地組織了執(zhí)法人員法律知識(shí)培訓(xùn)，要求執(zhí)法人員更注重嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法各項(xiàng)制度，尤其是做好處罰后續(xù)工作。隨著綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)的不斷提高，各地涌現(xiàn)出一批成功執(zhí)法典型案例，產(chǎn)生了很好的示范作用。
2020年8月25日中午，石家莊市深澤縣留村鄉(xiāng)人民政府綜合行政執(zhí)法隊(duì)(以下簡稱綜合執(zhí)法隊(duì))執(zhí)法人員在日常檢查中發(fā)現(xiàn)，留村鄉(xiāng)西北留村張某的舅舅家正在辦喪事，并燃放了煙花爆竹，在村內(nèi)胡同中發(fā)現(xiàn)大量還未燃放的花炮。綜合執(zhí)法隊(duì)執(zhí)法人員及時(shí)到場制止，進(jìn)行了現(xiàn)場檢查和拍照取證，并當(dāng)場作出了責(zé)令改正通知。由于當(dāng)事人張某在禁止時(shí)段和區(qū)域內(nèi)燃放煙花爆竹的違法行為經(jīng)查屬實(shí)，經(jīng)過一系列嚴(yán)格的法律程序，留村鄉(xiāng)政府對(duì)張某作出“罰款五百元”的行政處罰。本案中，執(zhí)法人員對(duì)張某燃放煙花爆竹的違法行為進(jìn)行了教育，告知其采取文明低碳方式舉辦喪事，減少燃放煙花爆竹的污染，還向村民普及了大氣污染防治法、河北省大氣污染防治條例、煙花爆竹安全管理?xiàng)l例等法律法規(guī)，宣傳政府關(guān)于禁放煙花爆竹的規(guī)定和要求。張某和周圍村民深受教育，張某主動(dòng)履行了行政處罰決定。此案體現(xiàn)了處罰與教育相結(jié)合的原則，產(chǎn)生了很好的法律效果和社會(huì)效果。
立法，為基層執(zhí)法保駕護(hù)航
自開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道改革試點(diǎn)以來，河北省不斷探索創(chuàng)新，積累了一系列可借鑒、可復(fù)制、可推廣的地方治理經(jīng)驗(yàn)，亟需以地方立法的方式鞏固深化改革成果，使改革相關(guān)舉措納入法治軌道。
為了進(jìn)一步運(yùn)用法治思維和法治方式，配合全面深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法改革，做到重大改革于法有據(jù)、主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展的需要，發(fā)揮立法對(duì)改革的推動(dòng)作用，確保改革在法治框架內(nèi)平衡有序運(yùn)行，制定加強(qiáng)和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法工作的地方性法規(guī)顯得十分必要。
河北省人大常委會(huì)將制定《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》列入2020年立法計(jì)劃。河北省人大監(jiān)察和司法委員會(huì)提前介入，與省人大常委會(huì)法工委、省司法廳等部門溝通聯(lián)系，積極參與研究條例起草，專題討論條例起草思路與框架;組織有關(guān)人員開展專題調(diào)研，聽取相關(guān)部門、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處、專家學(xué)者的意見，召開座談會(huì)、專家論證會(huì)，為條例的修改完善提供了大量操作性強(qiáng)的意見建議。
經(jīng)過多次審議，《河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法條例》(以下簡稱條例)在河北省十三屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上獲高票通過，并于2021年7月15日實(shí)施。
條例結(jié)合河北省在深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道改革中取得的有效經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐成果，參考和借鑒了外省、市工作經(jīng)驗(yàn)，緊緊圍繞中央和省委深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道改革的總體部署和有關(guān)要求，全面推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，進(jìn)一步明確了職責(zé)定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法范圍、執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法機(jī)制和執(zhí)法監(jiān)督等內(nèi)容。
“依法改革、依法創(chuàng)新，是條例的一大特色。”河北省人大常委會(huì)法工委主任周英認(rèn)為，條例通過立法確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法改革工作有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接。
河北省人大常委會(huì)法工委副主任陳金霞表示：“該條例對(duì)于深入貫徹落實(shí)中央和省委關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革完善基層治理體系要求，推進(jìn)我省基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面提升基層治理效能，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的基層綜合行政執(zhí)法體系具有重要意義�！�
放權(quán)，讓執(zhí)法力量直達(dá)基層
破解基層有責(zé)無權(quán)難題，賦權(quán)是關(guān)鍵。按照中央“依法下放、宜放則放”的原則，條例明確下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處行政處罰權(quán)的范圍，明晰縣級(jí)人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法邊界，避免多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法。條例規(guī)定，省人民政府應(yīng)當(dāng)依法將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處行使;省人民政府應(yīng)當(dāng)制定向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處賦權(quán)的指導(dǎo)清單。縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，從賦權(quán)指導(dǎo)清單中選取執(zhí)法事項(xiàng)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處實(shí)施，并制定下放事項(xiàng)清單，向社會(huì)公布。
執(zhí)法權(quán)不光要放得下來，還得確保下邊接得住。條例規(guī)定，賦權(quán)指導(dǎo)清單、下放事項(xiàng)清單應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的變化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的實(shí)際承接能力定期組織評(píng)估，根據(jù)評(píng)估情況適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。調(diào)整后取消的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處賦權(quán)事項(xiàng)，經(jīng)設(shè)區(qū)的市人民政府審核并報(bào)省人民政府備案后，依法由原縣級(jí)人民政府有關(guān)行政執(zhí)法部門繼續(xù)行使。
實(shí)踐證明，縣直部門部分執(zhí)法權(quán)力下放，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)，可以讓執(zhí)法力量直達(dá)基層、更接“地氣”。據(jù)悉，河北省衡水市阜城縣古城鎮(zhèn)是河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制改革的試點(diǎn)鎮(zhèn)，在河北省率先創(chuàng)建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法管理局，從住建、國土、安監(jiān)、環(huán)保等11個(gè)縣直部門篩選了與群眾生產(chǎn)生活直接相關(guān)、發(fā)生頻率高的617項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)，由縣直部門下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn);制定了權(quán)力清單和任務(wù)清單，嚴(yán)格按照清單內(nèi)容履行執(zhí)法職能，有效避免多頭重復(fù)交叉執(zhí)法。古城鎮(zhèn)建立了綜合行政執(zhí)法管理平臺(tái)，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”等現(xiàn)代信息技術(shù)，對(duì)各類問題嚴(yán)格監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)，快速處置，收效良好。
雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)被賦予更多行政執(zhí)法權(quán)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍缺少資金、設(shè)備、技術(shù)手段的支持，綜合行政執(zhí)法隊(duì)開展執(zhí)法工作受限。為此，條例規(guī)定，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合縣鄉(xiāng)財(cái)政體制統(tǒng)籌預(yù)算安排，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法必需經(jīng)費(fèi)，合理配置執(zhí)法設(shè)施設(shè)備，提高行政執(zhí)法效能。河北省衡水市棗強(qiáng)縣大營鎮(zhèn)成立綜合執(zhí)法隊(duì)后，鎮(zhèn)黨委和政府大力支持，投資100多萬元購置了無人機(jī)、綜治執(zhí)法車輛，配備對(duì)講機(jī)、執(zhí)法記錄儀，投資建設(shè)電子綜合信息指揮平臺(tái)，全鎮(zhèn)域安裝了600多個(gè)攝像頭、29個(gè)高空鐵塔監(jiān)控、2處人臉識(shí)別設(shè)備，全部接入綜合指揮中心平臺(tái)，全覆蓋、無死角布局，對(duì)鎮(zhèn)域?qū)崟r(shí)全景監(jiān)控。農(nóng)村焚燒秸稈問題一直備受關(guān)注，過去只有秸稈焚燒很長時(shí)間才能被發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在鎮(zhèn)里實(shí)現(xiàn)了全方位監(jiān)控，焚燒秸稈的現(xiàn)象在指揮中心看得一清二楚，可以及時(shí)派人撲滅;執(zhí)法巡邏車隨時(shí)隨地巡邏，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止，執(zhí)法效率和力度同步提升。
規(guī)范，讓執(zhí)法更公正透明
“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或有關(guān)人員出示證件……”為規(guī)范執(zhí)法行為，河北省衡水市司法局印發(fā)《行政執(zhí)法監(jiān)督手冊(cè)》，詳細(xì)規(guī)定了行政執(zhí)法人員應(yīng)遵守的各項(xiàng)規(guī)定，被基層行政執(zhí)法人員稱為手中的“紅寶書”。
公正文明執(zhí)法，事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)黨和政府形象。近年來，各地不斷加強(qiáng)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，執(zhí)法能力和水平有了較大提高，但執(zhí)法中不嚴(yán)格、不規(guī)范、不文明、不透明等問題仍然較為突出，損害人民群眾的利益和政府的公信力。中共中央作出了全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度“三項(xiàng)制度”的要求，對(duì)切實(shí)保障人民群眾合法權(quán)益，維護(hù)政府公信力，營造更加公開透明、規(guī)范有序、公平高效的法治環(huán)境具有重要意義。
為了給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，條例將“三項(xiàng)制度”上升為法律規(guī)定，從執(zhí)法資格到執(zhí)法程序進(jìn)行全面規(guī)范。條例規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)依法將行政執(zhí)法的實(shí)施機(jī)關(guān)、立案依據(jù)、實(shí)施程序、救濟(jì)渠道等信息向社會(huì)公示，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法公開透明;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)依法采取文字、音像等形式，對(duì)行政執(zhí)法的啟動(dòng)、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等進(jìn)行全過程記錄，歸檔保存，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)對(duì)其作出的重大行政處罰決定進(jìn)行法制審核。
為了保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，條例還規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行政執(zhí)法人員在開展調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)出示行政執(zhí)法證件，行政執(zhí)法人員拒不出示行政執(zhí)法證件的，當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)拒絕接受調(diào)查或者檢查。
針對(duì)行政執(zhí)法裁量不當(dāng)、處理畸輕畸重，同案異罰、寬嚴(yán)失度等情況，條例建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法裁量權(quán)基準(zhǔn)，規(guī)范執(zhí)法行為，防止裁量權(quán)濫用，提高行政執(zhí)法的公正性、合理性和權(quán)威性。
“條例的出臺(tái)，破解了綜合行政執(zhí)法改革推進(jìn)中的難點(diǎn)堵點(diǎn)�！焙颖笔∷痉◤d相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，要持續(xù)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法改革，構(gòu)建起權(quán)責(zé)明晰、簡約高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)督有力、便民利民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法體制，切實(shí)打通基層行政執(zhí)法的“最后一公里”。
