近年來，很多地方村級(jí)黨支部(總支)書記和村民委員會(huì)主任由一人擔(dān)任，俗稱“一肩挑”。 據(jù)悉，在這次村級(jí)換屆選舉中，已經(jīng)全面推行了村書記和村主任以及經(jīng)濟(jì)合作社主任職務(wù)一肩挑。目前,有的地方這種模式占比已經(jīng)高達(dá)80%——90%。可見，實(shí)行村黨組織書記、村委會(huì)主任“一肩挑” 已成為新時(shí)代條件下，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，加快鄉(xiāng)村振興的的一項(xiàng)制度創(chuàng)新和必然趨勢(shì)。
(一)村黨組織書記通過法定程序同時(shí)擔(dān)任村委會(huì)主任，實(shí)行書記主任“一肩挑” 是黨中央的明確要求，是推動(dòng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村基層落實(shí)落地的重要制度設(shè)計(jì)。時(shí)下，之所以要在農(nóng)村實(shí)行書記主任“一肩挑”， 一是貫徹中央決定的需要。全面推行“一肩挑” 是貫徹落實(shí)黨的十九大精神，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的具體體現(xiàn)。二是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。全面推行“一肩挑” 能夠促進(jìn)村兩委會(huì)成員心往一處想、勁往一處使，匯集成實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的強(qiáng)大合力，是促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然趨勢(shì)。三是加強(qiáng)頭雁隊(duì)伍建設(shè)的需要。實(shí)施“一肩挑”， 實(shí)現(xiàn)了黨務(wù)村務(wù)一手抓，農(nóng)村工作全面管，讓“一肩挑” 干部更全面更具體的接觸農(nóng)村各項(xiàng)工作，熟悉工作流程，實(shí)現(xiàn)干部能力的全面提升，為培育新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的帶頭人提供干部?jī)?chǔ)備和能力保障。
筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行農(nóng)村管理體制下，實(shí)行書記主任“一肩挑”的優(yōu)勢(shì)在于：
1、有利于減少村務(wù)開支，提高村干部待遇。實(shí)行書記、主任“一肩挑”前，村干部人數(shù)較多，有些村甚至超職數(shù)配備，超職數(shù)的錢只能從村財(cái)支出，城郊有些村每年10萬元的上級(jí)轉(zhuǎn)移支付(大村、小村一個(gè)樣)不夠村干部的工資�！耙患缣簟焙螅甯刹柯殧�(shù)受到嚴(yán)格控制，村干部人數(shù)比原來有所減少，減少了村務(wù)開支，受到村民歡迎，同時(shí)村兩委會(huì)干部待遇也得到了提高，提高了村干部工作的積極性。待遇的提高，也有利于一些優(yōu)秀人才和年輕人才回村，從而不斷提高農(nóng)村的自治水平。
2、有利于提高工作效率。在“一肩挑”前，上級(jí)布置的工作任務(wù)，書記、主任要先商量，然后再分別由村黨支部會(huì)提議、村“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議(也就是所謂的“四議”)，貫徹執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)較多，同一件事往往要經(jīng)過好幾輪會(huì)議，同一個(gè)人往往也要參加多次會(huì)議，浪費(fèi)人力、物力。 “一肩挑”施行后，在問題的決策、事務(wù)的處理上，減少了書記、主任的溝通、協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，避免了因?yàn)閮烧叩囊庖姴煌鹗聞?wù)的拖延，使決策能夠快速實(shí)施。同時(shí)，黨務(wù)、村務(wù)都由同一個(gè)人做出主要決策，就可以根據(jù)事情輕重緩急來統(tǒng)籌安排工作，便于加快村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)節(jié)奏，提高工作效率。
3、有利于村級(jí)班子的凝聚力。有一些村干部文化水平低、理論知識(shí)匱乏、政治素養(yǎng)低，在工作中就很可能因自己的個(gè)人情感個(gè)人利益影響大局，阻礙工作正常開展。特別是書記、主任關(guān)系不融洽的村，黨組織和村委會(huì)在工作中各自為政，工作上不僅不支持、配合，反而推諉扯皮，互相拆臺(tái)，好事?lián)屩�，難事都不干。實(shí)行“一肩挑”后，“一肩挑”的書記、主任是村級(jí)所有事務(wù)的第一責(zé)任人，可以有效避免“各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)”現(xiàn)象，村級(jí)各組織在黨支部的直接領(lǐng)導(dǎo)下同力協(xié)契、群策群力，共同為全村的發(fā)展致富出謀劃策。
同時(shí)，應(yīng)該看到， “一肩挑”的模式，對(duì)于提高基層治理績(jī)效，具有一定的積極作用。
第一，可以避免村級(jí)“兩委”(黨支委和村委會(huì))特別是村書記和村主任兩個(gè)人出現(xiàn)矛盾和摩擦，提高工作效率。毋庸諱言，我國(guó)目前基層民主很不充分。在村務(wù)管理中，村干部權(quán)力較大，農(nóng)民有序參與嚴(yán)重不足;在基層與上級(jí)的關(guān)系方面，上級(jí)權(quán)力過大，下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)特別繁重。在這種情況下，兩個(gè)“一把手”并存，確實(shí)容易出現(xiàn)內(nèi)耗，不利于統(tǒng)一步調(diào)。實(shí)行“一肩挑”， 全面強(qiáng)化黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在這方面可能收到立竿見影的效果。
第二，“正三職”(書記、主任、會(huì)計(jì))由三人變成兩人，加上其他“兩委”班子成員交叉任職，可以減少村干部工資或補(bǔ)貼方面的支出，緩解村級(jí)組織經(jīng)費(fèi)不足的矛盾。如果這方面的支出總額不變，則可以提高村干部工資待遇，緩解任務(wù)重、待遇低的矛盾。這些，都有利于基層組織的穩(wěn)定和執(zhí)行力的提高。
第三，“一肩挑”模式進(jìn)一步突出和強(qiáng)化了基層黨組織“領(lǐng)導(dǎo)一切”的地位，有利于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。在一定條件下，權(quán)力向村書記集中，有利于消除雜音，保持社會(huì)穩(wěn)定。如果上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)各項(xiàng)決策符合基層實(shí)際，官僚主義、形式主義基本消除或比較輕微，這種權(quán)力集中帶來的社會(huì)穩(wěn)定，當(dāng)然也可以給百姓帶來一些實(shí)惠。
(二)從以往在一些地方嘗試推行書記、主任“一肩挑”的工作實(shí)踐看，村級(jí)黨支部(總支)書記和村民委員會(huì)主任由一人擔(dān)任，權(quán)力過分集中，缺乏監(jiān)督，也暴露出一些弊端。
1、大權(quán)獨(dú)攬、容易滋生腐敗�！耙患缣簟钡臅�、主任權(quán)力于一身，也就是 “一個(gè)人說了算”，他們由于權(quán)力的相對(duì)集中，容易助長(zhǎng)主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人專斷作風(fēng)，客觀上為滋生腐敗、濫用權(quán)力等現(xiàn)象的發(fā)生提供了新的條件，可能造成搞“一言堂”，產(chǎn)生大權(quán)獨(dú)握、唯我獨(dú)尊思想，大事、小事自己說了算，弱化了班子間的相互協(xié)調(diào)緩沖，最終導(dǎo)致權(quán)力腐敗、經(jīng)濟(jì)腐敗、生活腐敗的發(fā)生，甚至出現(xiàn)了違法違紀(jì)行為。
2、“一肩挑”干部擔(dān)子重，壓力過大，難以完成任務(wù)。實(shí)行“一肩挑”，最直接的表現(xiàn)是原來兩個(gè)人抗的擔(dān)子全壓在了“一肩挑”的書記、主任身上，所有的決策和責(zé)任必須由他一個(gè)人承擔(dān)，如今村上工作量每年成倍增加，壓力越來越大，責(zé)任越來越重。特別是那些人口多，鄉(xiāng)村振興任務(wù)重，情況復(fù)雜的村，很容易出現(xiàn)由于精力不夠造成工作顧此失彼的情況，甚至影響工作全局。
3、書記主任“一肩挑”， 容易造成黨政不分，工作混亂。原村黨支部和村委會(huì)是農(nóng)村的兩個(gè)組織體系和機(jī)構(gòu)，支部書記和村委會(huì)主任分別是兩個(gè)機(jī)構(gòu)、兩套人馬，各有各的職責(zé)范圍和運(yùn)行規(guī)則，書記主任“一肩挑” 以后，書記可以包攬一切，統(tǒng)籌管理，村委會(huì)純粹處于從屬地位，經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)以及村務(wù)管理大權(quán)旁落他人，原有職責(zé)范圍和運(yùn)行規(guī)則全部打亂，從而形成以黨代政、包辦代替的不良局面。
4、村級(jí)權(quán)力集中，監(jiān)管難度大。書記主任“一肩挑”， 簽字權(quán)、財(cái)權(quán)、決策權(quán)集中于一人手上，打破了以往黨支部和村委會(huì)相互制約、互相監(jiān)督格局，其他班子成員無法制約和監(jiān)督，如果主要領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)不高，考慮問題不全面，不科學(xué)，一旦出現(xiàn)失誤，難以及時(shí)制止和糾正，會(huì)造成十分嚴(yán)重的后果，很容易出現(xiàn)濫用職權(quán)的現(xiàn)象，局面不好控制。
5、選拔干部的視野和范圍縮小，不利于推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。實(shí)行“一肩挑”，這就意味著只能從黨員中確定村主任人選，可能有許多優(yōu)秀的非黨人員被“卡”在候選人之外，削弱了村民自治的作用，不利于推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。而且在實(shí)際操作中，想確保村黨組織書記一定能當(dāng)選村主任非常困難，這就可能出現(xiàn)指定村主任而違背《村民委員會(huì)組織法》和《村民委員會(huì)選舉法》，人為削弱或剝奪其他有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民依法行使民主權(quán)利的情況。
同時(shí)，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段，農(nóng)村黨支部書記和村主任是由一人來兼任，實(shí)行“一肩挑”，容易滋生腐敗現(xiàn)象，造成家族、宗派勢(shì)力的擴(kuò)張， 并不利于完善鄉(xiāng)村治理體系，發(fā)揮黨組織在農(nóng)村的作用，也不便于相互監(jiān)督，不利于充分發(fā)揮群眾的民主權(quán)利，負(fù)面影響比較大。
首先，“一肩挑”模式使基層治理的權(quán)力更加集中于一個(gè)人，權(quán)力制衡和監(jiān)督的難題將更加難以破解。改革開放以來，我們一直在解決權(quán)力過于集中的問題，但一直解決得不夠徹底。70多年的實(shí)踐證明，權(quán)力過于集中，既有便于決策、容易統(tǒng)一步調(diào)等優(yōu)勢(shì)，又存在決策背離常識(shí)、大的失誤難以糾正等先天性弊端和巨大風(fēng)險(xiǎn)，更是滋生貪污腐敗、官僚主義和形式主義的土壤。在村務(wù)管理實(shí)踐中，“兩委”扯皮和書記一手遮天這兩種傾向都不同程度地存在，后者更突出一些。如果村書記一身兼任兩個(gè)甚至三個(gè)(加上經(jīng)濟(jì)或合作經(jīng)濟(jì)組織)“一把手”職務(wù)，本來就很孱弱的權(quán)力平衡和制約將受到進(jìn)一步削弱，本來就比較嚴(yán)重的一言堂、家長(zhǎng)制等不良傾向可能會(huì)進(jìn)一步加劇，權(quán)錢交易、貪污腐敗和侵犯群眾利益的行為可能更加難以控制。
其次，“一肩挑”模式很難與發(fā)展基層民主自治的努力有效契合。村民自治已經(jīng)實(shí)行40來年，盡管進(jìn)展緩慢，問題不少，但畢竟寫進(jìn)憲法和執(zhí)政黨的歷次代表大會(huì)報(bào)告之中，而且體現(xiàn)了治理體系現(xiàn)代化的基本方向。從改革大局著眼，只能朝前走，不能往后退。在村委會(huì)選舉上，既要通過加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)和動(dòng)員村民廣泛參與兩條渠道，解決黑灰勢(shì)力、家族勢(shì)力操控的問題，更要解決民主選舉流于形式、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委操控過度的問題。村委會(huì)主任的“海選”，即候選人“海推”和差額選舉，是不應(yīng)改變和放棄的。村書記如果通過名副其實(shí)的“海選”順其自然地當(dāng)上村主任，當(dāng)然既合法，也合情，而且還有前文所述的好處。但如果過分強(qiáng)調(diào)“一肩挑”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道黨委推進(jìn)和干預(yù)力度過大，為實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)而簡(jiǎn)化“海推”程序或向等額選舉倒退，則難免帶來兩個(gè)消極后果：一是候選人遴選的范圍縮小，具有廣泛民意的優(yōu)秀的非黨人選將被排斥在外。二是村民們本來就很淡漠的參與意識(shí)和參與熱情更加弱化，選舉流于形式的問題將更加突出。這兩個(gè)后果，都不利于基層民主和村民自治的健全和發(fā)育。至于日常事務(wù)中的民主管理，差距更大、問題更多�！耙患缣簟敝螅瑹o論從輿論導(dǎo)向上還是在實(shí)際運(yùn)作上，民主管理的空間都可能受到進(jìn)一步的擠壓。
再次，“一肩挑”模式極有可能強(qiáng)化“片面對(duì)上負(fù)責(zé)”的領(lǐng)導(dǎo)體制，助長(zhǎng)官僚主義和形式主義�！捌鎸�(duì)上負(fù)責(zé)”是現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制的一個(gè)嚴(yán)重缺陷。近年來，越來越嚴(yán)格、越來越龐雜的政績(jī)考核已經(jīng)延伸到村，村級(jí)自治組織日益呈現(xiàn)行政化的趨勢(shì)。村民委員會(huì)雖然無力阻擋這一趨勢(shì)，但它的相對(duì)獨(dú)立，畢竟是村民自主、自治權(quán)力的一個(gè)象征。“一肩挑”以后，村書記當(dāng)然要無條件服從上級(jí)黨委的各項(xiàng)指令，并可以極其簡(jiǎn)便地把上級(jí)黨委政府的指令轉(zhuǎn)換為村委會(huì)的行動(dòng)。這固然可能推動(dòng)上級(jí)正確決策的落實(shí)，提高工作效率。但實(shí)踐證明，層層對(duì)上負(fù)責(zé)，對(duì)下施壓的領(lǐng)導(dǎo)體制，難免衍生官僚主義、命令主義和形式主義。如果不能有效限制和規(guī)范上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的權(quán)力，依法擴(kuò)大基層和民眾權(quán)力，僅僅靠發(fā)文件、下指標(biāo)和強(qiáng)化督查的辦法來減少會(huì)議文件和規(guī)范督查考核，很難奏效，甚至可能出現(xiàn)南轅北轍的后果。
其四，村書記和村主任“一肩挑” 并非村民意愿。在農(nóng)村全面推行書記主任“一肩挑” 為上面強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)，對(duì)老百姓而言，意義并不大。村民關(guān)心的并不是書記和主任能不能“一肩挑” 和減少不必要的開支，他們關(guān)心的是民主權(quán)利能否保障，選上來的人有沒有能力、能不能帶領(lǐng)群眾致富，誰來監(jiān)督村干部?犯事了誰來追究?對(duì)城郊一些規(guī)模較大、人口較多、經(jīng)濟(jì)條件較好的村，村民并不希望村書記和村主任“一肩挑，”原因是“一肩挑” 的人選多是組織指定的，并非村民直接推舉的，書記兼主任的推選模式并不會(huì)給老百姓帶來多少好處，相反還會(huì)限制他們的民主權(quán)利自由行使，使他們依法享有的選舉權(quán)和被選舉權(quán)受損，得不償失。所以，盡管黨和政府強(qiáng)力推動(dòng)，老百姓對(duì)此漠不關(guān)心，并不感興趣。
其五，法律層面的問題還需進(jìn)一步完善。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》和各地的《村民委員會(huì)選舉辦法》規(guī)定：村民委員會(huì)由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員。同時(shí)規(guī)定，除依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外，凡年滿十八周歲的村民都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。“一肩挑”后，先進(jìn)行黨組織換屆、再進(jìn)行村委會(huì)換屆，只有進(jìn)入支委才能去競(jìng)選主任，才能完成“一肩挑”任務(wù)，如果非支委競(jìng)選主任成功那就不能達(dá)到“一肩挑”的目的。這在一定程度上必然造成非黨的精英人士被排除在外，同時(shí)也有許多法律層面的其他一些問題需要進(jìn)一步完善。如“一肩挑”干部如果意外離職，由誰來負(fù)責(zé)，重新進(jìn)行換屆成本是否過大?如黨組織負(fù)責(zé)人競(jìng)選成功后能否成功選上村主任，選不上怎么辦?現(xiàn)任村書記、村主任在“一肩挑”后存在的現(xiàn)實(shí)矛盾如何化解?如果確實(shí)在選舉中出現(xiàn)書記、主任不是同一個(gè)人如何處理?怎樣對(duì)擔(dān)任村書記和村主任的同一人進(jìn)行監(jiān)督、撤職或罷免?這些問題都考驗(yàn)著上級(jí)黨委和政府的智慧。
(三)基于以上分析，在農(nóng)村實(shí)行支部書記和村委會(huì)主任各自任職和交叉兼職各有利弊，不能一概而論。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段，村書記和主任是否需要兼職，實(shí)行“一肩挑”，一定要結(jié)合我國(guó)各地農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行綜合、理性的考量外，更應(yīng)當(dāng)傾聽民聲、尊重民意、保障農(nóng)民的自主權(quán)。
因此，各級(jí)黨委在推行村書記和村主任“一肩挑”過程中，應(yīng)該堅(jiān)持實(shí)事求是、因地制宜的原則，在充分摸清村情民意，保障黨員和村民民主權(quán)利的前提下，依法進(jìn)行有益探索和嘗試，決不能搞一刀切，強(qiáng)制推行。總之，在農(nóng)村實(shí)不實(shí)行書記主任“一肩挑”必須經(jīng)村“兩委”班子聯(lián)席會(huì)議共同議定，并經(jīng)黨員議事會(huì)、村民代表議事會(huì)討論通過后執(zhí)行，防止個(gè)人說了算。時(shí)下，要把發(fā)展村級(jí)民主和村民自治作為努力方向，全面推行村務(wù)、財(cái)務(wù)公開制度，堅(jiān)持不懈地動(dòng)員、引導(dǎo)農(nóng)民有序參與村委會(huì)選舉和日常的村務(wù)管理，切實(shí)保障村民的民主權(quán)利，使農(nóng)村“兩委”的工作真正置于廣大黨員和群眾的監(jiān)督之下。只有這樣，“一肩挑”才具有較強(qiáng)的合法性和群眾性，才能保持較強(qiáng)的生命力。
