近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)流動人口越來越多。那么，在這次縣鄉(xiāng)人大換屆選舉過程中，如何做好流動人口的選民登記和資格認(rèn)定工作，確保流動人口的選舉權(quán)呢?
首先讓我們看看現(xiàn)行法律是如何規(guī)定的，1983年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》：“選民在選舉期間臨時(shí)在外地勞動、工作或者居住，不能回原選區(qū)參加選舉的，經(jīng)原居住地的選舉委員會認(rèn)可，可以書面委托有選舉權(quán)的親屬或者其他選民在原選區(qū)代為投票。選民實(shí)際上已經(jīng)遷居外地但是沒有轉(zhuǎn)出戶口的，在取得原選區(qū)選民資格的證明后，可以在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加選舉。”當(dāng)時(shí)全國人大的這個(gè)規(guī)定，從立法上明確了戶籍地是選民原始登記地，但是并不排除選民在其他非戶籍地也可以參加選舉，前提是“實(shí)際上已經(jīng)遷居外地”�，F(xiàn)行的選舉法同時(shí)明確規(guī)定，選民登記按選區(qū)進(jìn)行，經(jīng)登記確認(rèn)的選民資格長期有效。對選民登記后遷出原選區(qū)的，列入新遷入的選區(qū)的選民名單。上述規(guī)定，從立法上明確了戶籍地是選民原始登記地，但是并不排除選民在其他非戶籍地也可以參加選舉，前提是“實(shí)際上已經(jīng)遷居外地”。
其次，根據(jù)憲法、選舉法的規(guī)定，結(jié)合各地實(shí)際，對流動人口的選民登記政策可以作如下幾個(gè)方面理解和操作：
一是，選民在戶籍地進(jìn)行選民登記并參加選舉，這是基本原則。選舉權(quán)的行使應(yīng)以知情權(quán)為前提，如果對當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情不甚了解就去行使選舉權(quán)利，會顯得較為盲目。因此，即使對于沒有戶籍制度的國家，多數(shù)也會從歸化角度出發(fā)對公民行使選舉權(quán)利設(shè)定居住時(shí)間限制，以讓選民對選票負(fù)責(zé)。我國憲法和選舉法雖然沒有規(guī)定選舉權(quán)受戶籍和居住期間限制，但是中央政策和許多省人大立法要求非戶籍常住人口和其他流動人口，原則上回戶籍地參選。如不方便回原籍參選，可以委托其他選民代為投票。這既考慮到了實(shí)質(zhì)民主，也體現(xiàn)了從實(shí)際出發(fā)的便宜做法。
盡管選民在戶籍地登記是原則，但是這并不意味著戶籍地所在選區(qū)要將所有戶籍人口全部納入選民登記。這主要是因?yàn)殡S著城市化的發(fā)展，人戶分離現(xiàn)象漸趨普遍。購房入戶、人才引進(jìn)形成的集體戶口、成片拆遷引發(fā)的登記難題等，有時(shí)確實(shí)難以克服。為此，選區(qū)在選民登記的時(shí)候還是需要予以核對，防止戶籍而不常住的人口登記過多引發(fā)“雙過半”的難題。
二是，對于實(shí)際上已經(jīng)遷居外地的常住人口，根據(jù)本人請求，在取得原選區(qū)選民資格證明后，可以在居住地進(jìn)行選民登記并參加選舉。實(shí)際操作過程中，鑒于這些公民在戶籍地參選不具有可操作性，可以讓本人告知戶籍地注銷選民登記，憑身份證和居住證在居住地直接進(jìn)行選民登記。1984年9月30日，在回答河南省人大常委會選舉辦公室關(guān)于“選民在原選區(qū)參加直接選舉后調(diào)離，能否再參加新的行政區(qū)域的選舉活動”時(shí)，法工委答復(fù)認(rèn)為，“選民在原行政區(qū)域(縣、市、市轄區(qū))參加縣、鄉(xiāng)直接選舉之后，調(diào)動或遷移至另一行政區(qū)域(縣、市、市轄區(qū))，仍可在新的行政區(qū)域的人大代表中被選為代表”。由于選舉權(quán)和被選舉權(quán)是關(guān)聯(lián)的，這種情況下，選民盡管已經(jīng)參加過一次選舉，只要在不同行政區(qū)域，在上述情況下依然可以再次參加選舉，無論是參加投票還是當(dāng)選。
三是，對于其他流動人口，如果本人請求在居住地參選的，可以要求本人取得原選區(qū)選民資格證明。流動人口的原籍地可以暫時(shí)不進(jìn)行選民登記，或者選民登記后注明已經(jīng)轉(zhuǎn)移選民資格不計(jì)入選民總數(shù)，不在原籍地參選，暫時(shí)在居住地參選。這些流動人口將來回到戶籍地后仍然要恢復(fù)選民登記，繼續(xù)作為選民參加當(dāng)?shù)剡x舉。為了保障這些流動人口參選，尤其是成片工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)、特定服務(wù)業(yè)聚居區(qū)等流動人口較多而戶籍人口較少的地方，可以以流動人口為主單獨(dú)劃為選區(qū)，并由選舉委員會聯(lián)系流動人口戶籍地開具選民資格轉(zhuǎn)移證明，或者通知戶籍地不再為這些流動人員辦理選民登記以避免重復(fù)投票。
已經(jīng)在居住地參加過上一屆選舉的流動人口，核對選民資格后，可以不再要求開具選民資格轉(zhuǎn)移證明，繼續(xù)在居住地進(jìn)行選民登記和參選。
四是，對于主要人口戶籍不在本地的大單位大企業(yè)，應(yīng)根據(jù)情況進(jìn)行選民登記。在縣鄉(xiāng)區(qū)域，經(jīng)常駐有礦山、軍工、林場農(nóng)場等國有大型企業(yè)。一些企業(yè)的人口甚至高過當(dāng)?shù)貞艏丝凇?983年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》第七條規(guī)定：“駐在鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的不屬于縣級以下人民政府領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)事業(yè)組織的職工，可以只參加縣級人民代表大會代表的選舉，不參加鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表的選舉�！备鶕�(jù)王漢斌同志當(dāng)時(shí)所作的說明，如果愿意參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉也是可以的。1986年10月24日，在回答廣東省人大常委會有關(guān)請示時(shí)，全國人大常委會答復(fù)意見認(rèn)為：“關(guān)于不屬于縣級人民政府領(lǐng)導(dǎo)的國有林場、農(nóng)場中屬農(nóng)業(yè)管理區(qū)、作業(yè)區(qū)的農(nóng)業(yè)人口是否參加當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)的人大代表選舉問題，可由縣級人大常委會會同有關(guān)單位協(xié)商決定，我們的意見是參加為好�！碑�(dāng)然，在分配名額的時(shí)候，應(yīng)以人口數(shù)大體相等為基本原則，根據(jù)這些廠礦林場農(nóng)場的人口數(shù)作出適當(dāng)安排，不能完全拘泥人口數(shù)與代表數(shù)的完全對等，否則就會帶來代表結(jié)構(gòu)不合理等難題。
五是，關(guān)于跨行政區(qū)域登記問題。在一些單位選區(qū)或者混合選區(qū)選民，會存在本行政區(qū)域內(nèi)跨選區(qū)登記選民情況，甚至跨行政區(qū)域登記選民情況。如果是跨行政區(qū)域登記，也同樣涉及到戶籍地和居住地的問題，這種情況就需要選區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組或者選舉委員會互相協(xié)助。比如，A縣B選區(qū)有一個(gè)C公司，該公司共有員工3000名，其中1000名員工在D縣的工廠。在D縣工廠的員工，可以經(jīng)D縣選舉委員會同意選擇在D縣進(jìn)行選民登記，也可以經(jīng)A縣選舉委員會同意在A縣B選區(qū)進(jìn)行選民登記。如果是在D縣進(jìn)行的選民登記，則不能參加A縣的選舉。A縣B選區(qū)也不能在D縣設(shè)立投票站。如果是在A縣進(jìn)行的選民登記，則在選舉的時(shí)候，D縣工廠的C公司員工可以回到A縣B選區(qū)投票。經(jīng)D縣選舉委員會同意和協(xié)助，A縣B選區(qū)也可以在D縣設(shè)立投票站，方便C公司的工廠員工投票。實(shí)踐當(dāng)中存在的問題是，一些參加混合選區(qū)選舉的單位，為了保證本單位的候選人能夠當(dāng)選，將不在本選區(qū)或者本行政區(qū)域內(nèi)居住工作的員工拉回本選區(qū)投票。如果依法經(jīng)過選民登記，則行為合法;如果這些員工已經(jīng)在其他選區(qū)登記，而又沒有將資格轉(zhuǎn)移過來，則不能在該混合選區(qū)進(jìn)行投票。對于臨時(shí)性選民資格轉(zhuǎn)移行為，選舉委員會要嚴(yán)格審查把關(guān)，防止為了當(dāng)選而實(shí)施 “種票”行為。
六是，流動人口選民資格轉(zhuǎn)移的重要取向是避免重復(fù)登記。隨著城市化的發(fā)展，城市人口戶籍、居住和工作地呈現(xiàn)出復(fù)雜的狀況，人戶分離現(xiàn)象較為普遍，市民同一天在城區(qū)的不同行政區(qū)之間穿梭成為常態(tài)。為此，近年來，北京、上海、深圳、南京等城市實(shí)行全市選民網(wǎng)絡(luò)化統(tǒng)一登記，一個(gè)城市的選民可以在戶籍地、居住地或工作地等任何一個(gè)具備聯(lián)結(jié)點(diǎn)的行政區(qū)域通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)行選民登記，以身份證識別避免重復(fù)登記，一些城市還通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)施選民資格轉(zhuǎn)移，為同城化不同行政區(qū)域的選民提供了選舉便利。
當(dāng)然，我國實(shí)行戶籍管理制度。公民的居住狀況有在戶籍地居住、在非戶籍地常住以及在非戶籍地暫時(shí)居住三種情況(本文中后兩種情況統(tǒng)稱流動人口)。在具體登記的時(shí)候，要求非本地戶籍公民出具原籍地開具的選民資格證明，居住地和原登記地互通有無，避免重復(fù)登記行使選舉權(quán)，也是有必要的。不受居住期限的限制，并不意味著權(quán)利的取得不應(yīng)該履行審核程序，否則，一旦造成重復(fù)登記和重復(fù)投票，也會造成票權(quán)不平等現(xiàn)象。
未來，有必要建立一套全國性的選民登記系統(tǒng)，這樣，不僅同城化的問題得到了解決，跨市域、省域登記也可以得以解決。當(dāng)然，這要進(jìn)行縝密的論證和相關(guān)制度配套方可實(shí)施。
總之，公民的選舉權(quán)利是一種政治權(quán)利。政治權(quán)利的取得、停止和剝奪，只有法律才能為之。我國憲法明確規(guī)定十八周歲以上公民行使選舉權(quán)的唯一一個(gè)排除條件，即剝奪政治權(quán)利。這就意味著，除非法律明確設(shè)定了限制條件(如司法機(jī)關(guān)決定暫停公民行使選舉權(quán)的條件)，否則，無論該公民是何種身份或者居于什么狀態(tài)，都不能成為剝奪或者限制選舉權(quán)行使的原因。由于憲法和選舉法都規(guī)定了公民的選舉權(quán)不受其居住期限限制，因此對于居住本地但非本地戶籍人口，無論居住時(shí)間長短，都不應(yīng)成為限制選舉權(quán)的條件。而在實(shí)際選舉工作中，一些地方為了方便操作，將非戶籍常住人口或者在此基礎(chǔ)上規(guī)定一個(gè)居住年限認(rèn)定為“實(shí)際上已經(jīng)遷居外地，”一律不予登記，不準(zhǔn)參選，實(shí)質(zhì)上就是非法剝奪或者限制暫住和流動人口行使選舉權(quán)，這種做法有悖于法律規(guī)定和人大制度要求，應(yīng)依法予以糾正。
