依據(jù)《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(簡稱“地方組織法”)已納入年度立法計劃即將進行第六次修正(修改)。對此，筆者充滿期待，并提出以下修法建議。
(一)“一府一委兩院”新格局應寫入地方組織法。2018年，憲法第五次修正將“監(jiān)察委員會”(簡稱“監(jiān)委”)作為國家機關寫入憲法之后，形成了“一府(政府)一委(監(jiān)委)兩院(法院、檢察院)”新格局下的地方人大監(jiān)督。今年3月，全國人大組織法和議事規(guī)則已進行了修改，進一步明晰了全國人大(權力機關)與國家監(jiān)委(監(jiān)察機關)之間的憲法關系，為地方組織法修改提供了借鑒樣本。
筆者認為，地方組織法相關條款中，凡涉及到“一府兩院”尤其是“兩院”內容條款，要一并加入“監(jiān)察委員會”、“監(jiān)察委員會主任”或“監(jiān)察機關”，進一步明晰地方各級人大及其常委會與監(jiān)委之間的法律關系。筆者建議，在第八條加入“監(jiān)察委員會主任”，將其作為縣級以上地方各級人民代表大會的選舉對象;在第十條、第二十六條分別加入“監(jiān)察委員會主任”，將其作為地方各級人民代表大會的罷免對象;在第十七條加入“監(jiān)察委員會主任”，將其作為列席本級人民代表大會會議的對象;在第十八條、第四十六條第二款分別加入“監(jiān)察委員會”，將其作為向本級人大及其常委會提出議案的主體;在第二十一條加入“監(jiān)察委員會主任”，將其作為本級人大選舉的提名人選和候選人;在第二十二條、第二十五條分別加入“監(jiān)察委員會主任”，明確其差額確定候選人選舉原則;在第二十七條加入“監(jiān)察委員會主任”，將其作為縣級以上地方各級人大常委會的接受辭職對象;在第二十八條、第四十七條分別加入“監(jiān)察委員會”，將其作為質詢對象;在第四十一條第三款加入“監(jiān)察機關”，明確監(jiān)委成員不得擔任本級人大常委會組成人員;在第四十四條第(六)項職權中加入“監(jiān)察委員會”，明確縣級以上地方各級人大常委會對監(jiān)察委員會工作的監(jiān)督;在第四十四條第(九)項職權中加入“監(jiān)察委員會主任”，明確縣級以上地方各級人大常委會決定代理監(jiān)委主任的人選;在第四十四條中加入一項職權，即“按照監(jiān)察法的規(guī)定，任免監(jiān)察委員會副主任、委員。”將其作為縣級以上地方各級人大常委會的任免對象;在第四十四條第(十二)項職權中加入“監(jiān)察委員會副主任、委員”，將其作為縣級以上地方各級人大常委會的撤職對象。
這里有一個問題，依據(jù)地方組織法第八條之規(guī)定，縣級以上地方各級人大行使下列職權：“(九)聽取和審查本級人民政府和人民法院、人民檢察院的工作報告”。那么，在“一府一委兩院”新格局下，地方組織法修改是否需要明確監(jiān)委也要向本級人大報告工作?筆者建議，地方組織法修改有必要明確地方各級人大聽取和審議本級監(jiān)委工作報告。試想：監(jiān)委如果不在本級人大會議上向代表們報告工作，那么人大又如何來監(jiān)督監(jiān)委?
(二)新修正的全國人大組織法和議事規(guī)則對地方組織法修改具有借鑒意義。今年3月，全國人大組織法和議事規(guī)則進行了大幅度修正，其中調整和完善的相關條款及內容，對即將修改的地方組織法具有借鑒意義。
筆者認為，諸如本次全國人大組織法修正，增設“總則”一章，增加相關條款，對立法目的、全國人大及其常委會的組織性質和地位、指導思想、運行原則等全過程民主進行立法明確;單設條款采取列舉方式明確大會主席團職權(第十四條)，細化完善人大專門委員會的機構設置及單設條款采取列舉方式明確其工作權限(第四章第三十四條至第四十一條)等，為地方組織法修改提供了樣本，值得借鑒。筆者建議，本次地方組織法修改，有必要參照新修正的全國人大組織法和議事規(guī)則，對地方人大及其常委會組織制度和工作規(guī)則進行調整、補充和完善。
(三)地方組織法修改應調整完善派出機構設置。地方組織法第六十八條第二款規(guī)定：“縣、自治縣的人民政府在必要的時候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準，可以設立若干區(qū)公所，作為它的派出機關�！笨h、自治縣下設的政府派出機關，法定名稱為“區(qū)公所”。區(qū)公所行政地位介于縣和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)之間，管理若干個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。上世紀八、九十年代以來，隨著撤區(qū)并鄉(xiāng)、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，一輪又一輪區(qū)劃調整，到目前也僅剩一個區(qū)公所——河北省張家口市涿鹿縣趙家蓬區(qū)公所(原名南山區(qū)公所)。
筆者認為，隨著二元戶籍制度的取消和城市化進程的不斷推進和發(fā)展，縣、自治縣下設派出機關區(qū)公所(目前全國僅存一個)將會在不久的將來成為歷史。筆者建議：地方組織法再次修改時，縣、自治縣下設區(qū)公所的條款(第六十八條第二款)可以刪除，全國僅存的趙家蓬區(qū)公所可以撤銷，設立鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道建制。
實踐中，縣、自治縣也在嘗試相繼設立派出機關——街道，開發(fā)區(qū)作為一級派出機關已成事實。筆者認為，可以立法明確縣、自治縣政府下設街道辦事處，以取代區(qū)公所;同時，派出機關可以設立人大工作機構。筆者建議，地方組織法再次修改時，刪除第六十八條第二款，將第三款修改為：“縣、自治縣、市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關�！弊鳛榈诙�。將第五十三條第三款關于在街道設立工作機構的規(guī)定，也包含“縣、自治縣”，即：“縣、自治縣、市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民代表大會常務委員會可以在街道設立工作機構�！边�可以單列一款，明確在開發(fā)區(qū)也可以設立人大工委，以順應實踐需要。
(四)地方組織法修改應賦予“一府一委兩院”同等議案提出權�，F(xiàn)行地方組織法沒有將地方各級“兩院”作為向本級人大常委會提出議案的主體。但是，監(jiān)督法第四十五條有明確“兩院”可以向本級人大常委會提出撤職案。
筆者認為，地方“兩院”沒有議案提出權有所不妥。在依法治國和建設社會主義法治國家的大背景下，賦予地方“兩院”的議案提出權，十分必要。從地方立法的角度，地方“兩院”不僅僅是訴訟制度的參與者和執(zhí)行者，更應該是完善立法制度的重要參與者和建設者，賦予地方“兩院”提出地方性法規(guī)案的權利，不僅僅是為了完善訴訟制度，更重要的是為了立法完善，相信“兩院”結合司法實踐所提出的法律法規(guī)修正案，會更專業(yè)更具實踐性。從依法治國的角度，地方“兩院”不僅僅是司法公正的踐行者和維護者，也應該是依法行政的監(jiān)督者和維護者，賦予地方“兩院”提出議案的權利，相信能夠更加有助于本級人大及其常委會的職權行使，能夠更加有助于“一府一委兩院”依法行政、公正司法。筆者建議，地方組織法修改時，第四十六條規(guī)定的向本級人大常委會提出議案的主體，應包括“人民法院”和“人民檢察院”，同時也將新設立的“監(jiān)察委員會”作為提出議案的主體，賦予“一府一委兩院”同等議案提出權。
(五)設置秘密寫票處應寫入地方組織法。早在1989年4月4日，七屆全國人大二次會議通過的全國人大議事規(guī)則第三十六條第二款就明確規(guī)定：“大會全體會議選舉或者表決任命案的時候，設秘密寫票處�！�(現(xiàn)第四十條第二款)2010年3月14日，十一屆全國人大三次會議對選舉法進行第五次修正，在“全國和地方各級人民代表大會代表的選舉，一律采用無記名投票的方法�！睏l款(現(xiàn)第四十條)之后，增加規(guī)定：“選舉時應當設有秘密寫票處。” 至此，不僅全國人大選舉和表決任命案要依法設置秘密寫票處，各級人大代表選舉也要設置秘密寫票處。至于地方各級人大選舉國家機關組成人員是否設置秘密寫票處，由于地方組織法沒有規(guī)定，少有地方人大議事規(guī)則明確要設置秘密寫票處。
筆者認為，地方各級人大選舉地方國家機關組成人員，也應該設置秘密寫票處。筆者建議，一是地方各級人大及其常委會議事規(guī)則再次修正時，應當將設置秘密寫票處寫入議事規(guī)則之中;二是地方組織法再次修正時，有必要在第二十三條“選舉采用無記名投票方式”之后，加入“選舉時應當設有秘密寫票處”。
(六)地方組織法修改應完善人大許可制度。在我國的人民代表大會制度法律體系下，各級人大代表的言論和人身自由受到法定前提的保護，非經(jīng)法定程序的許可，相關國家機關不能隨便限制人大代表的人身自由，這就是我們通常所說的對保障各級人大代表執(zhí)行職務而設定的“人大許可制度”。依據(jù)憲法第七十四條和全國人大組織法第四十九條、地方組織法第三十五條之規(guī)定，縣級以上各級人大代表非經(jīng)本級人大主席團(會議期間)或其常委會(閉會期間)許可，“不受逮捕或者刑事審判”。之后1992年代表法出臺，人大許可的法定情形在“逮捕或者刑事審判”的基礎上，擴大到“采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施”(代表法第三十二條第二款)，也應當?shù)玫皆S可;2012年10月代表法第二次修正，還特別增加條款限定人大方面行使許可(否決)權的審查范圍，進一步細化完善了人大許可制度。
筆者認為，代表法關于人大許可制度的相關執(zhí)行原則，寫入組織法更恰當，同時還有必要進行完善。筆者建議，將代表法第三十二條第二款、第三款寫入地方組織法第三十五條，作為第二款、第三款，完善人大許可的法定情形和審查范圍。
筆者認為，還有必要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的許可制度。代表法第三十二條第四款所規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表，如果被逮捕、受刑事審判、或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，執(zhí)行機關應當立即報告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會�！边@一事后向人大報告制度，在實踐中難以執(zhí)行到位。因為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不可能因為一名代表的問題來召開人代會，所以“應當立即”的立法規(guī)定難以落實到位。2015年地方組織法第五次修正，已經(jīng)賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間的相關職能(地方組織法第十五條新增第二款)，基本實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的“準常設”，地方組織法再次修改，不妨將事后向人大報告制度，也改成人大(主席團)許可制度。筆者建議，在地方組織法第三十五條單獨再增加一款，作為第四款，即：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表，非經(jīng)本級人民代表大會主席團許可，不受逮捕或者刑事審判，不得采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施�！�
這里需要同時考慮的是，待組織法完善人大許可制度以后，對代表法第三十二條關于人大許可制度的相關執(zhí)行原則，就沒有必要重復表述。筆者建議，對代表法第三十二條關于人大許可制度的規(guī)定，可以綜合表述為：“各級人民代表大會代表，非經(jīng)本級人大主席團或常務委員會許可，不受逮捕或者刑事審判，也不得采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施�！�
(七)地方組織法修改應完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團常設化。2015年6月22日，中共中央轉發(fā)《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見》(中發(fā)【2015】18號)明確：“修改地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間的職權和活動方式�！睘樨瀼芈鋵嵾@一文件精神，2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議通過了關于修改地方組織法、選舉法、代表法(簡稱“人大三法”)的決定，立法明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大主席團在閉會期間的有關職權(職能)。至此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大主席團已不僅僅只是本級人民代表大會會議的召集者和主持者(地方組織法第十五條第一款)，而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大在閉會期間職權行使和活動開展的法定機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團逐步走向常設化。
筆者認為，地方組織法再次修改，應進一步立法完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的常設化。筆者建議，一是修改鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團任期，明確其機構性質。對地方組織法第十五條第一款“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團。由主席團主持會議，并負責召集下一次的本級人民代表大會會議。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席、副主席為主席團的成員。”進行修改，分兩款：第一款“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會設立主席團，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的常設機構。主席團成員由本級人民代表大會從代表中選出，任期同本級人民代表大會每屆任期相同�！绷硪豢顬椋骸班l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議的時候，由主席團主持會議，并負責召集下一次的本級人民代表大會會議。”(作為第三款)如此修改，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的性質，調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的屆期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設機構性質得到了進一步立法明確和完善。二是落實人大主席團成員不擔任政府職務的規(guī)定。為貫徹落實中央18號文件明確的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團成員不擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職務”這一規(guī)定，可對地方組織法第十四條第二款進行修改調整到第十五條，作為第二款：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團成員不得擔任國家行政機關的職務;如果擔任國家行政機關的職務，必須向本級人民代表大會主席團辭去主席團成員職務�！边@樣一來，原地方組織法第十五條第二款即為第四款。三是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席作為主席團召集人的地位。在地方組織法第十四條增加一款，作為第二款：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席、副主席應為主席團成員。主席團會議由主席、副主席召集，每季度至少舉行一次�！比绱诵薷模鞔_鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團會議的法定召集人，并明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的會次，有助于進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的常設化、制度化。四是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間接受辭職權。將地方組織法第二十七條第二款修改為：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席、副主席，鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長，可以向本級人民代表大會提出辭職，由大會決定是否接受辭職;大會閉會期間，可以向本級人民代表大會主席團提出辭職，由主席團決定是否接受辭職。主席團決定接受辭職后，報本級人民代表大會備案�！比绱诵薷�，授權鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在閉會期間的決定接受辭職權，是解決閉會期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉的個別領導人員職務變動的實際需要。實踐中，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉人員請辭來專門召開一次人代會不太現(xiàn)實，往往是“人走茶早涼，職務依然在”。
(八)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“半年會”應寫入地方組織法。所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“半年會”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民代表大會會議每半年召開一次，一年至少召開兩次。2015年中央18號文件明確要求：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議一般每年舉行2次”。為貫徹落實這一文件精神，一些地方制定或修訂的地方性法規(guī)明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議一般每年舉行兩次，如2016年新施行的《安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》第七條就是這樣規(guī)定的。
筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“半年會”，不僅貫徹落實了中央18號文件精神，更可以彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大閉會期間沒有常設機關的制度設計。筆者建議，地方組織法再次修正，在第十一條“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次�！敝螅尤搿班l(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議一般每年舉行兩次�！被颉班l(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議一般每半年舉行一次�！�
(九)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每次會議舉行預備會議有必要寫入地方組織法。依據(jù)地方組織法第十三條之規(guī)定，“縣級以上的地方各級人民代表大會每次會議舉行預備會議，選舉本次會議的主席團和秘書長，通過本次會議的議程和其他準備事項的決定�！睂⑧l(xiāng)鎮(zhèn)一級人大排除在外。然而具體實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大每次會議也都要舉行預備會議。
筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大沒有常設機關，每次會議之前舉行預備會議，比縣級以上各級人大每次會議舉行預備會議更有必要。諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在屆中出現(xiàn)辭任，均可以安排在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每次會議之前的預備會議上去接受辭職并通過議程補選。筆者建議，將地方組織法第十五條第一款中所表述的“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團�！毙薷臑椋骸班l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會每次會議舉行預備會議，選舉本次會議的主席團和秘書長，通過本次會議的議程和其他事項的決定。”
