關于列席各級人民代表大會及其常委會的規(guī)定，法律有一個制定、充實、修改和完善的過程，在多年的實施過程中，還存在一些共性問題，需要在以后的工作中加以克服改正。
一、列席人大及其常委會的法律規(guī)定及歷史沿革
早在1954年制定的首部地方組織法就有列席地方各級人民代表大會的規(guī)定。第十六條規(guī)定：“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，本級人民委員會所屬各工作部門負責人員和人民法院院長、人民檢察院檢察長可以列席。第二十條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會代表可以列席原選舉單位的人民代表大會會議”。從中可以看出，本級人民委員會所屬各工作部門負責人員和人民法院院長、人民檢察院檢察長以及縣級以上各級人大代表是地方人民代表大會會議的列席主體。這些主體是“可以”列席，這表明列席不是必須的，也可以不列席。
1979年重新制定地方組織法時關于列席和1954年做了同樣的規(guī)定，只是文字表述略有不同。第十七條規(guī)定：“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，本級人民政府所屬各工作部門負責人員和人民法院院長、人民檢察院檢察長可以列席”;第二十條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設區(qū)的市的人民代表大會代表可以列席原選舉單位的人民代表大會會議”。自此以后，關于代表可以列席原選舉單位的人民代表大會會議的規(guī)定在歷次修正地方組織法時都沒有改變。
1982年修正地方組織法時沒有修改關于列席的規(guī)定。1986年修正地方組織法時，第十六條規(guī)定：“地方各級人民政府組成人員和人民法院院長、人民檢察院檢察長列席本級人民代表大會會議;其他有關機關、團體負責人，經主席團決定，可以列席本級人民代表大會會議”。從中可以看出，地方組織法對列席人員進行了重新規(guī)定。地方各級人民政府組成人員和人民法院院長、人民檢察院檢察長成為法定的列席對象，不是“可以列席”人代會，而是“必須列席”人代會。其他有關機關、團體負責人，是否列席應經主席團決定。主席團決定其列席才能列席，主席團不決定其列席則不能列席。
1995年修正地方組織法時只是將“縣級以上的有關機關、團體負責人”等列席人員的決定權由“主席團”變?yōu)椤氨炯壢舜蟪Ｎ瘯�，其他關于列席的規(guī)定沒有變化。2004年和2015年修正地方組織法時關于列席保持原來的規(guī)定。
2022年修正地方組織法時只是增加了列席主體，其他關于列席的規(guī)定沒有變化。一是增加了監(jiān)察委員會主任列席本級人民代表大會的規(guī)定;二是增加了列席人大常委會的規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院的負責人，列席本級人民代表大會常務委員會會議(2022年地方組織法第五十一條)”，其它關于列席的規(guī)定和原來一樣。實際上，關于“一府一委兩院”負責人列席本級人大常委會，盡管地方組織法2022年才進行明確規(guī)定，但實踐中地方各級仿照全國人大常委會議事規(guī)則的規(guī)定，“一府一委兩院”負責人列席本級人大常委會早已成為常態(tài)。
1982年首次制定的全國人大組織法第八條規(guī)定：“國務院的組成人員，中央軍事委員會的組成人員，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長，列席全國人民代表大會會議;其他有關機關、團體的負責人，經主席團決定，可以列席全國人民代表大會會議”;第三十條規(guī)定：“常務委員會舉行會議的時候，可以由各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會派主任或者副主任一人列席會議”;第四十一條規(guī)定：“全國人民代表大會代表應當同原選舉單位和人民保持密切聯系，可以列席原選舉單位的人民代表大會會議”。2021年修正全國人大組織法時，只保留了關于“全國人民代表大會代表應當同原選舉單位和人民保持密切聯系，可以列席原選舉單位的人民代表大會會議”的規(guī)定，刪除了其他列席的規(guī)定(其他人員的列席已在全國人大或其常委會的議事規(guī)則中規(guī)定)。
1987年首次制定的全國人大常委會議事規(guī)則第七條規(guī)定：“常務委員會舉行會議的時候，國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院的負責人列席會議。全國人民代表大會各專門委員會主任委員、副主任委員，有關的專門委員會委員、顧問，有關部門負責人，列席會議”;第八條規(guī)定：“常務委員會舉行會議的時候，各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會主任或者副主任一人列席會議;必要的時候，可以邀請有關的全國人民代表大會代表列席會議”。2009年修正全國人大常委會議事規(guī)則時關于列席的表述更加精準。第七條規(guī)定：“常務委員會舉行會議的時候，國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院的負責人列席會議。不是常務委員會組成人員的全國人民代表大會專門委員會主任委員、副主任委員、委員，常務委員會副秘書長、工作委員會主任、副主任，有關部門負責人，列席會議”;第八條規(guī)定：“常務委員會舉行會議的時候，各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會主任或者副主任一人列席會議，并可以邀請有關的全國人民代表大會代表列席會議”。2022年修正全國人大常委會議事規(guī)則時，增加了國家監(jiān)察委員會的負責人、香港特別行政區(qū)基本法委員會主任、副主任，澳門特別行政區(qū)基本法委員會主任、副主任、其他有關地方的人大常委會主任或者副主任一人列席全國人大常委會的規(guī)定，其他關于列席保持原有的規(guī)定。
1989年首次制定的全國人大議事規(guī)則第十七條規(guī)定：“國務院的組成人員，中央軍事委員會的組成人員，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長，列席全國人民代表大會會議;其他有關機關、團體的負責人，經全國人民代表大會常務委員會決定，可以列席全國人民代表大會會議”。2021年修正全國人大議事規(guī)則時增加了監(jiān)察委員會主任列席全國人代會的規(guī)定，其它關于列席保持原有的規(guī)定。
1992年首次制定的代表法規(guī)定：“縣級以上的各級人民代表大會代表可以應邀列席本級人民代表大會常務委員會會議(現行代表法第二十六條)”�！叭珖嗣翊泶髸�，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設區(qū)的市的人民代表大會代表可以列席原選舉單位的人民代表大會會議，并可以應邀列席原選舉單位的人民代表大會常務委員會會議(現行代表法第二十七條)”。以后代表法經過幾次修正，但關于代表列席人民代表大會和列席人大常委會的規(guī)定一直未變。
2006年首次制定的監(jiān)督法第十條規(guī)定：“常務委員會可以安排參加視察或者專題調查研究的代表列席常務委員會會議，聽取專項工作報告，提出意見”。
二、關于列席人員法律規(guī)定的總結及要點
總結多年來制定、修正關于列席人代會和人大常委會的法律規(guī)定可以看出，不同的法律對列席做了一些重復的規(guī)定。實際上重復的法律規(guī)定沒有必要，這可能是立法技術中存在的問題，有待于今后的改善。實際上法律還有列席人大專門委員會等的規(guī)定，本文不在這里討論。歸納列席人代會和人大常委會的所有法律規(guī)定，可把列席人代會和人大常委會的人員分為二類，第一類為國家機關、團體負責人;第二類為人大代表。每類列席人員又都有兩種類型。第一類有“法定列席”和“經決定可以列席”兩種類型;第二類有“可以列席”和“可以應邀(安排)列席”兩種類型。
1、國家機關、團體負責人的列席
法定列席。法定列席就是法律明確規(guī)定的列席人員，這些人員必須列席會議，不需要人大常委會討論決定，只需要通知其列席就行了。如，縣級以上的地方各級人民政府組成人員和監(jiān)察委員會主任、人民法院院長、人民檢察院檢察長，鄉(xiāng)級的人民政府領導人員，列席本級人民代表大會會議。無故不列席就是違法。
決定可以列席。決定可以列席就是要經人大常委會決定才可以列席。如，縣級以上的其他有關機關、團體負責人。對于縣級以上的其他有關機關、團體負責人，人大常委會沒有決定其列席則不能列席。一旦人大常委會決定其列席，則也應必須列席，因為人大常委會的決議和決定必須遵守執(zhí)行。
2、人大代表的列席
可以列席。人大代表列席原選舉單位的人代會不是必須的，法律規(guī)定可以列席，這也暗含可以不列席。值得注意的是，“可以列席原選舉單位的人民代表大會會議”是人大代表依法享有的可以列席權，代表自己可以放棄，但其他組織和機構不應限制代表的可以列席權，是否列席的主動權應在于代表。
可以應邀(安排)列席。代表被邀請(安排)才能列席會議，如果不被邀請(安排)則不能列席。如，縣級以上的各級人民代表大會代表可以應邀列席本級人民代表大會常務委員會會議。又如，人大常委會可以安排參加視察或者專題調查研究的代表列席人大常委會。一旦代表被邀請(安排)列席，是否列席還應代表自己做主，一般情況下代表應列席為好。
三、實踐中列席會議存在的共性問題與建議
1、人大常委會決定列席人員突破法律規(guī)定的范圍
法律只賦予人大常委會在“其他有關機關、團體負責人”中決定列席人員的權力，對不是“其他有關機關、團體負責人”中的人員，如果人大常委會決定其列席則沒有法律依據。根據多年來已基本形成的共識，“有關機關”主要是指政協、黨委部門、人大常委會工作機構、本級政府辦事機構、直屬機構、上級垂直領導部門等;“有關團體負責人”主要是指工會、婦聯、共青團等人民團體和其他需要列席人大會議的群眾團體負責人。
多年來，一些地方的人大常委會決定企業(yè)負責人等列席人代會的現象比較普遍。2000年12月19日全國人大常委會法工委在答復重慶市人大常委會關于企業(yè)負責人是否可以列席人代會的詢問時指出：“人大常委會決定列席本級人大會議列席人員，不包括企業(yè)負責人”。從其答復可以看出，企業(yè)負責人不屬于“其他有關機關、團體負責人”。人大常委會不應決定企業(yè)負責人列席本級人代會。建議以后各級人大常委會只能在“其他有關機關、團體負責人”中決定列席人員，不應突破這個范圍。確定列席人員不應作為一種待遇或榮譽隨便邀請列席。
2、變相剝奪代表可以列席原選舉單位的人代會權
多年來，縣級以上一些地方召開人代會時，人大常委會或其相關工作機構不告之本選舉單位選舉產生的上一級人大代表，也不征求他們是否列席人代會的意見，這是不合適的。法律規(guī)定代表“可以列席”原選舉單位的人民代表大會會議，值得特別注意的是，法律沒有規(guī)定代表“可以應邀列席”原選舉單位的人民代表大會會議，法律也沒有規(guī)定代表“經人大常委會決定可以列席”原選舉單位的人民代表大會會議。代表可以列席原選舉單位的人代會不存在被誰邀請、被誰決定才可以列席的問題。是否列席原選舉單位的人代會是代表自己的權利，任何組織和機構無權剝奪代表的可以列席權。由于人大常委會是本級人民代表大會的召集者，人大常委會不告之上一級人大代表有關召開本級人代會的事宜，不征求他們是否列席的意見，上一級的人大代表就不知道召開人代會之事，有列席意愿的代表就會失去列席機會。這實際上就變相剝奪了上一級代表的可以列席權。為此，在召開人代會之前，建議人大常委會或其有關工作機構向上一級人大代表發(fā)出征求是否列席人代會意見的通知，由代表自行決定是否列席。代表應將是否列席人代會的意見反饋給原選舉單位的人大常委會或其工作機構，以便做好相關列席工作。
3、法定的列席人員曠會現象嚴重
多年來，一些地方召開人代會時，一些法定的列席人員以種種理由，曠會或請假現象嚴重，影響了列席效果和會議質量，這顯然是不合適的。建議人大常委會采取相應措施。建立人代會考勤簽到以及請銷假制度，明確規(guī)定法定列席人員除非因病，其他公務活動原則上一律不得作為請假事由，“有關機關、團體負責人”和人大代表一經列席會議，中途不得隨意退席。對于未經批準而缺席會議的列席人員按曠會處理，進行通報批評，并視具體情況進行追責。
