朝陽映射下，冬季的衡水湖優(yōu)美而澄凈。舉目遠眺，一群群大雁和灰鶴、潛鴨等在湖面上棲息、覓食、嬉戲。偶有鳥兒一聲啼鳴，引得眾鳥振翅高飛，伴著霞光云影且歌且舞，而后鳥群幾番盤旋后又輕盈地翩然落到湖面上，陣陣漣漪擾亂了湖光霞影……這一幅幅美景，既是人與自然和諧共生新格局的現(xiàn)實寫照，也承載著群眾美好幸福生活的期待。如何像保護眼睛一樣保護好衡水湖的自然與生態(tài)環(huán)境，讓它繼續(xù)澤被后世?河北省人大常委會堅持政治站位，直面問題，突出目標導向，從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，積極依法履職，交出了一份出色的法制答卷——《衡水湖保護和治理條例》(以下簡稱條例)。
開門立法，共護“京津冀最美濕地”
衡水湖是華北平原單體面積最大的淡水湖泊，總面積163.65平方公里。衡水湖濕地生態(tài)系統(tǒng)完整，擁有水域、沼澤、草甸、林地等多種生態(tài)環(huán)境，生物多樣性豐富，享有“京津冀最美濕地”“華北綠明珠”等諸多佳譽。2003年，衡水湖被批準為國家級自然保護區(qū)，以國家Ⅰ、Ⅱ級重點保護鳥類和內(nèi)陸淡水濕地生態(tài)系統(tǒng)為主要保護對象。
“衡水湖是京津冀區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的重要支撐，在涵養(yǎng)水源、凈化空氣、調(diào)節(jié)氣候、維護生物多樣性等方面具有重要作用，對京津冀地區(qū)和整個華北平原的氣候及生態(tài)質量具有直接影響，具有不可替代的區(qū)域生態(tài)服務價值。”河北省林業(yè)和草原局局長劉鳳庭說，目前，衡水湖保護治理中還存在監(jiān)督管理權責不清、生態(tài)補水水質水量難以保證、自凈能力較差、濕地可持續(xù)發(fā)展能力較弱等突出問題，亟需通過立法，全面系統(tǒng)推進衡水湖生態(tài)保護修復、維護生物多樣性和提升濕地生態(tài)系統(tǒng)服務功能。
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設，提出“綠水青山就是金山銀山”的新理念和統(tǒng)籌“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理、綜合治理的新思路。河北省委、省政府認真貫徹習近平生態(tài)文明思想，制定出臺《關于進一步支持和加強衡水湖保護與發(fā)展的意見》。河北省委書記王東峰多次到衡水湖進行考察調(diào)研，對衡水湖保護及治理工作多次研究部署并提出明確要求。河北省人大常委會、省政府高度重視衡水湖保護和治理立法工作，條例列入2021年省人大常委會立法計劃后，河北省人大常委會常務副主任范照兵提出明確要求，省人大常委會副主任聶瑞平、王會勇多次調(diào)研調(diào)度。
瞄準衡水湖保護和治理的重點與目標，圍繞保護衡水湖濕地生態(tài)系統(tǒng)和國家重點保護鳥類，如何確保衡水湖水質水量，如何進行制度設計，如何明確監(jiān)督管理措施?為了達成這一系列立法目標，在條例起草之初，條例起草組就堅持把問題導向、目標導向和結果導向相統(tǒng)一，聯(lián)合衡水市，協(xié)同推進立法調(diào)研、草案起草、修改完善、協(xié)調(diào)溝通等工作�！巴ㄟ^全面梳理學習習近平總書記關于生態(tài)文明建設的重要論述和講話，相關法律法規(guī)和政策文件，認真學習貫徹省委、省人大、省政府的批示指示和具體要求，對標對表關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的文件精神等，形成了50萬余字的條例草案的資料匯編。這為條例起草工作奠定了堅實基礎。”劉鳳庭說。此后，在條例起草中，條例起草組多次聯(lián)合省司法廳、衡水市政府全面深入調(diào)研，組織有關專家就重點問題進行研討論證，廣泛征求衡水市有關部門、衡水湖保護區(qū)管理機構和有關專家的意見建議。立法征求意見稿先后征求了省直26個部門(單位)、相關市政府、雄安新區(qū)管委會的意見，征詢了省人大常委會法工委、農(nóng)工委的意見，征求了有關企業(yè)、律師、基層單位以及立法聯(lián)系點的意見，并在網(wǎng)上公開征求了社會公眾的意見建議。在認真吸收采納各方意見建議、多次修改完善的基礎上，條例草案經(jīng)河北省政府第119次常務會審議通過后，報省十三屆人大常委會第二十四次會議審議。
立法過程也是全過程人民民主的實踐過程�？椕芎馑Ｗo的法治之網(wǎng)，統(tǒng)籌解決好生態(tài)保護與綠色發(fā)展、高質量發(fā)展的難題，需要廣泛聽取各界意見建議，找準衡水湖保護和治理中的痛點難點問題。為此，河北省人大常委會法工委、農(nóng)工委會同省政府有關部門和衡水市，密切配合、通力合作開展了一系列調(diào)研、征求意見工作，并對條例草案作了反復研究、認真修改。其間，河北省人大常委會多次組織立法人員赴衡水市進行調(diào)研座談，全面了解衡水湖保護治理工作開展情況及存在的問題;赴邢臺、邯鄲等市縣進行了實地調(diào)研，召開立法座談會;在基層立法聯(lián)系點座談征求意見建議。此外，還多次書面征求了河北省人大農(nóng)委組成人員，石家莊、邢臺、邯鄲市人大常委會，人民政府和省直有關部門，有關專家、河北農(nóng)大立法基地、河北部分基層立法聯(lián)系點的意見建議;以視頻方式，與湖南省人大常委會座談交流，學習借鑒洞庭湖保護立法的經(jīng)驗。條例歷經(jīng)三審后，終獲通過，于2022年1月1日起正式實施。
“在認真總結衡水湖保護治理工作的經(jīng)驗做法的基礎上，運用法治思維和法治手段，針對衡水湖保護和治理中的突出問題推動衡水湖生態(tài)保護和綜合治理工作，有助于促進衡水湖生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善�！焙颖笔∪舜蟪Ｎ瘯üの魅沃苡⒄f，“對衡水湖保護和治理專門立法，不僅是推進河北生態(tài)文明建設，推動全省經(jīng)濟社會綠色發(fā)展、高質量發(fā)展的現(xiàn)實要求，也是建設京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)的現(xiàn)實需要，在實施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中具有重大意義。
明確生態(tài)定位，強化自然資源保護
多年來，河北省對衡水湖生態(tài)治理采取了常態(tài)化督查的高壓態(tài)勢，督促衡水市有關部門嚴格落實衡水湖生態(tài)治理“黨政同責、一崗雙責”，通過“一攬子”舉措持續(xù)發(fā)力。河北省人大常委會連續(xù)幾年通過立法調(diào)研、執(zhí)法檢查、地下水超采專項監(jiān)督、四項聯(lián)動監(jiān)督等方式，對衡水湖的引水補水、水質污染治理、生態(tài)保護等開展了持續(xù)監(jiān)督。在多方發(fā)力、齊抓共管的情況下，衡水湖生態(tài)環(huán)境恢復成效顯著，水質穩(wěn)定達到地表水Ⅲ類標準，大氣負氧離子含量高達每立方厘米4600個，衡水湖成了名副其實的衡水“綠肺”。
一湖清水引得佳客頻來。國際“極�！钡镍B類之一——青頭潛鴨對生存環(huán)境要求很高。監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，青頭潛鴨已連續(xù)幾年到衡水小湖隔堤兩側區(qū)域越冬，并棲息繁衍：2016年12月，發(fā)現(xiàn)290只;2017年3月，發(fā)現(xiàn)308只;2018年，發(fā)現(xiàn)1只雌性青頭潛鴨帶領19只幼鳥在冀州小湖水面上嬉戲;2021年，不僅再次監(jiān)測到青頭潛鴨的蹤跡，還首次監(jiān)測到了赤嘴潛鴨身影。景美生態(tài)優(yōu)的衡水湖，已經(jīng)成為青頭潛鴨遷徙途中的主要中間停歇站和補給站之一。和青頭潛鴨一樣，黑鸛、東方白鸛、大天鵝、小天鵝、鴛鴦等300多種鳥類已經(jīng)把衡水湖當成了自己的家園。
“愛護鳥兒最好的方式是給它們一個安全美麗的家園，給它們?nèi)轿坏谋Ｗo�！碧峒皸l例中的愛鳥條款，河北省人大常委會法工委副主任馬桂旺如數(shù)家珍，禁止破壞鳥類等野生動物棲息地;禁止違法違規(guī)在自然保護區(qū)修筑圍堤圍埝;禁止在自然保護區(qū)實施可能對鳥類生活習性和棲息環(huán)境造成危害的噪音侵害、光侵害、食物污染、違規(guī)投喂等行為;禁止在自然保護區(qū)撿拾鳥蛋(卵)、破壞鳥巢等危及鳥類棲息繁衍的活動等�！按舜尉蜅l例中的禁止性條款，嚴格設置了相應的法律責任，加大了法律責任覆蓋度和處罰力度。這些規(guī)定不僅提高了法規(guī)的權威性和震懾力，確�！艿米�、管得好’，還充分體現(xiàn)了河北立法人對鳥兒的關愛。”
“要認真研究衡水湖的功能定位，突出衡水湖特殊生態(tài)地位和功能，在處理保護與利用的關系時，要堅持‘生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先’的原則予以規(guī)定�！痹泻颖笔∪舜蟪Ｎ瘯瘑T建議，“條例不僅要明確崗位職責，還要壓實屬地管理責任。”最終，條例以專章方式予以明確規(guī)定，“衡水市人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和自然保護區(qū)管理機構應當加強自然保護區(qū)水生生物資源養(yǎng)護，科學開展增殖放流。省人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應當對自然保護區(qū)增殖放流給予指導�！薄案骷壛珠L負責組織督導其責任區(qū)域森林資源保護發(fā)展工作，依法保護森林資源，推動生態(tài)保護和修復。”
對于自然保護區(qū)內(nèi)影響衡水湖生態(tài)環(huán)境的圍堤圍埝，要有序予以清除，切實改善水生態(tài)環(huán)境�！肮膭钪С植扇⊥损B(yǎng)還湖還濕措施保護和恢復濕地。”條例中這些倡導性規(guī)定，既蘊含著河北立法人對衡水湖的關愛，也積極回應了人民群眾對美好家園的期待。事實上，衡水湖從水質污染治理單項發(fā)力轉向系統(tǒng)生態(tài)修復綜合發(fā)力，不僅意味著衡水湖的保護理念正在發(fā)生翻天覆地變化，也意味著衡水迎來了新時代人與自然和諧共生的綠色發(fā)展良機。以衡水湖為核心的旅游經(jīng)濟已經(jīng)成為衡水全域旅游發(fā)展新樣板，帶動當?shù)厝罕娮呦蛄烁辉�。衡水全域旅游發(fā)展聯(lián)盟聯(lián)合衡水湖景區(qū)、園博園、閭里古鎮(zhèn)、環(huán)球嘉年華、野生動物園等景區(qū)，組合成精品旅游線路，通過“旅游+文化”“旅游+研學”“旅游+生態(tài)”“旅游+健身”等多種體驗形式，打造出了全方位衡水湖旅游共同體。
多措并舉形成合力，換取一湖水如碧
生態(tài)環(huán)境是最值得珍惜的財富。衡水湖屬于封閉性內(nèi)陸湖，水體自凈能力差。上世紀圍湖造田、與湖爭地、捕魚養(yǎng)魚、過度開發(fā)曾給衡水湖生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞，造成嚴重水質污染。
有水才有湖。守護美麗河湖，重在保護，要在治理。近年來，河北省通過黨委政府狠抓落實，有關部門多措并舉，強力推進，河長制的組織體系、制度體系、責任體系初步形成，衡水湖的管理與保護局面悄然改善，實現(xiàn)了從“沒人管”到“有人管”，從“管不住”到“管得好”的重要轉變，但從協(xié)同治理角度來看，衡水湖的保護和治理在流域、流程、目標三個層面仍然存在不協(xié)調(diào)、不到位的情形。
“衡水湖的管理機構濱湖新區(qū)管委會無行政執(zhí)法權，執(zhí)法權分散在衡水湖及入湖引水河道涉及區(qū)域縣級以上人民政府自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、林草、交通運輸?shù)炔块T�！庇械暮颖笔∪舜蟪Ｎ瘯瘑T建議，“條例應對建立衡水湖保護治理聯(lián)合執(zhí)法機制予以明確�！睘榇�，條例一方面明確基本原則和政府職責。在總則部分明確了衡水湖保護和治理應當堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)治理，屬地負責、協(xié)同共治的原則。同時，對河北省人民政府及其有關部門、衡水市人民政府、衡水湖保護區(qū)域市縣人民政府有關主管部門、衡水湖自然保護區(qū)管理機構的職責進行了明確。另一方面嚴格規(guī)劃執(zhí)行和活動管控。發(fā)揮規(guī)劃在衡水湖保護和治理中的規(guī)范、引領、保障作用，條例明確省、衡水市人民政府應當將衡水湖保護和治理工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃;自然保護區(qū)總體規(guī)劃應當與國土空間規(guī)劃相銜接，未經(jīng)法定程序不得調(diào)整;嚴格執(zhí)行“三線一單”制度，實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控等。同時，條例還對推進湖城融合、建設濱湖城市，在自然保護區(qū)內(nèi)開展村莊環(huán)境治理，加強對自然保護區(qū)內(nèi)開展科學研究、旅游活動的管理等方面作了明確規(guī)定。
河湖治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，既需要奮力一搏的“勇”，更需要科學規(guī)劃的“謀”。要想讓河湖面貌持續(xù)得以改觀，生態(tài)環(huán)境逐步得到改善，就必須推動河長制湖長制從“有名”轉向“有實”，不斷增強全民參與河湖治理的廣度和深度，加大跨界河湖協(xié)同“共建共治共享”的治理力度。為此，條例進一步明確入湖河道沿線保護區(qū)域縣級以上人民政府的責任，同時強調(diào)了入湖河道各級河長的職責，明確“鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上河長負責督導相關部門和下級河長履行職責，依法依規(guī)組織對責任河道進行清理整治，協(xié)調(diào)處置河道突發(fā)問題。村級河長主要負責河道巡查，開展河道保護宣傳，督促落實河道保潔等工作。”
“問渠那得清如許，為有源頭活水來�！弊尯馑乃L清，不僅要管好湖中之水，還要管好入湖之水。條例聚焦衡水湖自身開展全方位保護和治理，專章規(guī)范入湖河道監(jiān)管，通過協(xié)同治理、系統(tǒng)保護，專門對入湖河道沿線保護區(qū)域的水資源保護、河道管理和保護、排污監(jiān)管、畜禽污染防治、農(nóng)業(yè)面源污染控制等方面作了規(guī)范，確保入湖水質達標。
“加強衡水湖的保護和治理，是加強我省生態(tài)文明建設，強化自然保護地監(jiān)督管理的生動實踐�！焙颖笔×謽I(yè)草原局負責人表示，“條例的貫徹實施將為衡水湖的保護和治理提供堅實的法制保障，在提升衡水湖生態(tài)系統(tǒng)服務功能，維護生物多樣性，保障區(qū)域生態(tài)安全，推進綠色可持續(xù)發(fā)展等方面具有重大而深遠的意義�！�
據(jù)悉，河北省林草局將進一步落實行業(yè)部門監(jiān)管責任，建立健全政府、企業(yè)、社會組織和公眾參與的長效機制。在加強自然資源保護和生態(tài)修復方面，通過組織實施衡水湖濕地植被恢復、鳥類棲息地恢復，“擴濕增綠”等工程，涵養(yǎng)水源、凈化水質、隔離人為干擾。支持建設環(huán)湖林帶、環(huán)湖路網(wǎng)，建設生態(tài)防護林和水源涵養(yǎng)林等。在加強生物多樣性保護機制建設方面，建設生態(tài)觀測站和觀測樣區(qū)，著力提升生物安全管理水平，通過設立水禽棲息地重點保護區(qū)域和青頭潛鴨保護點的形式，強化對衡水湖關鍵物種的保護，確保衡水湖生物種類安全。
“衡水湖是‘鳥兒的天堂’。在這里看濕地落日，賞百鳥歸巢，感受‘落霞與孤鶩齊飛，秋水共長天一色’的意境……作為衡水人，我們看它千遍也不厭倦!”夕陽下的衡水湖如詩如畫，讓崔先生經(jīng)常流連忘返。聽聞條例已經(jīng)在河北省十三屆人大常委會第二十七次會議獲得通過，他欣喜地說：“這是在省級立法層面，全面系統(tǒng)推進衡水湖生態(tài)保護和修復工程。相信我們的母親湖——衡水湖今后會景色更美，生態(tài)更優(yōu)�！�
