雄安新區(qū)建設是黨中央部署的“千年大計、國家大事”，最終將成為“綠色生態(tài)宜居新區(qū)，貫徹落實新發(fā)展理念的創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)，人類歷史上的典范城市”。而素有“華北之腎”之稱的白洋淀則是這座未來之城的重要生態(tài)環(huán)境支撐�！栋籽蟮砩鷳B(tài)環(huán)境治理和保護條例》(以下簡稱條例)，無論是指導思想、立法原則、總體思路還是具體內容，通篇自覺踐行深入貫徹了習近平生態(tài)文明思想。
“重在保護，要在治理”
“重在保護，要在治理”是習近平總書記在生態(tài)文明建設領域提出的具有戰(zhàn)略性方向性的要求。2019年至2020年，習近平總書記一年內四次考察黃河，在黃河流域治理與高質量發(fā)展座談會上發(fā)表重要講話。針對黃河生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，習近平總書記強調指出，黃河治理“重在保護，要在治理”。要著力加強生態(tài)保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發(fā)展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。2017年、2019年，習近平總書記視察雄安新區(qū)，強調指出“建設雄安新區(qū)，一定要把白洋淀修復好、保護好”�！八{天、碧水、綠樹，藍綠交織，將來生活的最高標準就是生態(tài)好。綠水青山就是金山銀山，雄安新區(qū)就要靠這樣的生態(tài)環(huán)境來體現(xiàn)價值、增加吸引力�！绷暯娇倳泴S河流域、白洋淀生態(tài)環(huán)境治理的重要指示，對于河湖流域治理立法工作具有重要的普遍的指導意義。
從條例名稱看，開宗明義，將“生態(tài)環(huán)境”“治理和保護”作為條例主題的核心要義。從條例內容看，條例針對白洋淀一處生態(tài)區(qū)域制定一部法規(guī)，可以說是“小切口”立法，然而多達100條的體量，卻是“大塊頭”地方性法規(guī)。“小”與“大”之中則體現(xiàn)了河北省人大常委會對這部地方法規(guī)的高度重視程度。條例第三條明確規(guī)定，將“貫徹習近平生態(tài)文明思想”作為條例的重要指導思想。綜合來看，這必將是一部具有高度政治性、較強專業(yè)性和示范性的地方性法規(guī)。
白洋淀是華北平原最大的淡水湖泊，京津冀重要的生態(tài)支撐區(qū)，143個淀泊星羅棋布，3700多條壕溝水道縱橫交錯，生物多樣性豐富。條例堅持問題導向，針對白洋淀在“水質、水量、水生態(tài)、水環(huán)境、水安全”諸多方面存在的問題，開出治理之方，直接體現(xiàn)“環(huán)境污染治理”的第三章，多達23條46款;體現(xiàn)“防洪排澇水安全保護”的第四章、體現(xiàn)“生態(tài)修復與保護”的第五章，則共計26條43款。這三章49條的篇幅，就白洋淀生態(tài)環(huán)境“治什么，怎么治”“保護什么，怎樣保護”作出了更加細化更具操作性的規(guī)定。
“統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化多方面的有機聯(lián)系”
黨的十八大以來，習近平總書記多次就治水發(fā)表重要論述，科學回答了節(jié)水治水管水興水的重大理論和實踐問題，形成了新時期我國治水興水的重要戰(zhàn)略思想。2015年，習近平總書記在貴州考察時強調，水是萬物之母、生存之本、文明之源。2020年5月，習近平總書記考察山西汾河時，提出讓汾河“水量豐起來、水質好起來、風光美起來”的目標要求。2020年11月，習近平總書記在全面推動長江經濟帶發(fā)展座談會上強調，要構建綜合治理新體系，統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機聯(lián)系，提升生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性。習近平總書記關于統(tǒng)籌治水理念，給我們制定白洋淀條例指明了方向。
白洋淀被譽為“華北明珠”，因水而名，因水而興。治理和保護白洋淀，重點在水，難點也在水。條例總則第四條，作出了“加強補水、治污、防洪一體化建設，科學治水節(jié)水用水，實現(xiàn)白洋淀水面保持、水質達標、生態(tài)修復的治理目標，確保雄安新區(qū)以及白洋淀水安全”。緊扣一個“水”字，條例給予濃重筆墨，圍繞“治水、護水、管水、用水”做了一篇大文章，規(guī)定了“城鎮(zhèn)污水集中處置”“禁止污染水體行為”“農村生活污水治理”“黑臭水體整治”“地下水資源保護”“生態(tài)補水”“雨洪資源利用”“用水節(jié)水制度”“水安全智慧管理”等，“防洪與排澇”設專章共12條之多，充分體現(xiàn)了“治污水、防洪水、排澇水、抓節(jié)水、多蓄水”“五龍治水”協(xié)同發(fā)力的新思路。
“堅持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理”
2013年，在黨的十八屆三中全會上，習近平總書記從生態(tài)文明建設的整體視野提出了“山水林田湖草是生命共同體”。此后，習近平總書記在多種場合又強調這一重要生態(tài)環(huán)境治理理念。習近平總書記指出：“我們要認識到，山水林田湖草是一個生命共同體，生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機鏈條。人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。這個生命共同體是人類生存發(fā)展的物質基礎。”因此，在生態(tài)環(huán)境治理中要樹立大局觀、全局觀，運用系統(tǒng)思維，遵循自然規(guī)律，注重統(tǒng)籌兼顧。
條例貫徹落實了習近平總書記關于河湖系統(tǒng)治理、綜合治理、全生態(tài)要素治理的理念，從多種生態(tài)要素統(tǒng)籌設計，既要治理和保護好白洋淀360多平方公里“盆中的水”，又要治理和保護好白洋淀3萬多平方公里流域“盛水的盆”。
從生態(tài)要素看，既要保護好“水”這個生態(tài)第一要素，又要系統(tǒng)修復保護好與水有內在關聯(lián)的“山、林、田、草、淀、城”以及野生動植物等其他共生的生態(tài)要素。條例第四條提出系統(tǒng)治理的觀念，明確規(guī)定“白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護應當統(tǒng)籌山水林田草淀城系統(tǒng)治理”。條例緊緊圍繞白洋淀水域水體的治理保護，對太行山區(qū)綠化、淀區(qū)生態(tài)廊道建設、蘆葦蒲草管護、岸線空間管控、農村面源污染治理、河淀底泥清理、排污管控以及生物多樣性保護等多方面全要素作出規(guī)定。
從治理保護范圍看，既要治理保護淀區(qū)，又對上下游入淀出淀的潴龍河、孝義河、唐河、府河、漕河、瀑河、萍河、白溝引河、趙王新河等干支流流經區(qū)域等作出規(guī)定。
“堅持人與自然和諧共生”
人與自然和諧共生的理念，是馬克思主義自然哲學思想，是習近平總書記生態(tài)文明思想的重要內涵，是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一。2017年，黨的十九大報告提出：“人與自然是生命共同體�！绷暯娇倳洀娬{指出，“我們要建設的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質財富和精神財富滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質生態(tài)產品以滿足日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要�！�2018年，習近平總書記提出新時代推進生態(tài)文明建設，必須堅持的原則，第一條就是“堅持人與自然和諧共生”。
白洋淀是華北平原最大的淡水湖，具有完備的沼澤和水域生態(tài)系統(tǒng)，生物多樣性特征顯著，生物鏈配置合理。白洋淀有鳥類220多種;野生魚類17科54種，底棲生物38種;水生植物浮游植物400多種，具有“華北之腎”的美譽。對于眾多野生動植物來說，白洋淀是生存的天堂。雄安新區(qū)，是千年之城、未來之城、智慧之城、示范之城，也必然是生態(tài)之城、人與自然和諧共處共生之城。依法保護好白洋淀自然環(huán)境是條例的重要目的之一。條例第五條明確規(guī)定，落實生態(tài)保護紅線等要求，推進上下游、左右岸、淀內外等全流域治理和保護，守住生態(tài)環(huán)境安全邊界，促進人與自然和諧共生。第六十五條規(guī)定，白洋淀流域縣級以上人民政府應當加強濕地生態(tài)保護和修復，按照國家和省有關規(guī)定，實行濕地分級管理和保護名錄制度，實施退耕還濕還淀和濕地水土流失綜合治理等工程，保護和恢復流域濕地面積和生態(tài)功能，構建以白洋淀為主體的自然保護地體系。第六十八條規(guī)定，雄安新區(qū)管委會應當加強對白洋淀生物資源的保護和管理，依法保護野生動植物，逐步恢復白洋淀退化區(qū)域的原生水生植被，促進土著水生動物種類和種群增加，恢復和保護鳥類棲息地，提高生物多樣性。同時，在第四十條、第四十一條、第六十九條，分別對侵擾和破壞野生動植物生存環(huán)境的“土壤污染”“船舶污染”“外來物種入侵”等行為作出禁止性規(guī)定。
“堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路”“共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理”
“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”是習近平生態(tài)文明思想核心理念之一。2016年，習近平總書記在重慶主持召開長江經濟帶發(fā)展座談會，為治理長江開出治本良方“共抓大保護，不搞大開發(fā)”，走“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路”。2019年，習近平總書記在河南主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會時強調，黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個有機整體，要充分考慮上中下游的差異。要牢固樹立“一盤棋”思想，更加注重保護和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，要共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理。習近平總書記關于“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”“共同保護，協(xié)同治理”的理念，是白洋淀條例的主旨主線和基本原則。
白洋淀流域生態(tài)環(huán)境的修復治理保護是一項系統(tǒng)工程，流域范圍既跨不同省、市、縣行政區(qū)域，又涉及生態(tài)環(huán)境、水利、林草、農業(yè)農村、國土資源、應急管理、文化旅游，以及財政、發(fā)改、交通等多地多部門的職能。白洋淀生態(tài)環(huán)境的治理保護，絕不能是“鐵路警察各管一段”，而是需要各方面高度“協(xié)同聯(lián)動”。白洋淀總流域面積超過3萬多平方公里，流域之大，唯有同心合力、同步發(fā)力，方得事半功倍成效。因此，建立上下游、左右岸、干支流、淀內外的全方位協(xié)同機制就顯得尤為重要。條例第三條明確立法的指導思想和基本原則：“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調推進，遵循規(guī)律、保障安全，屬地負責、協(xié)同共治”。
同時，在協(xié)同推進治理方面，第八條規(guī)定，建立和完善與北京市、天津市和山西省等周邊地區(qū)以及國家相關海河流域管理機構區(qū)域治水節(jié)水用水協(xié)同治理制度機制，推進水資源保護利用、生態(tài)環(huán)境治理和防洪等領域合作。推進建立聯(lián)席會議工作制度，完善生態(tài)環(huán)境、防洪防汛聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)建等機制，促進區(qū)域協(xié)同立法、執(zhí)法、監(jiān)督。做好信息共享、政策統(tǒng)籌、應急聯(lián)動，共同推動開展白洋淀淀區(qū)及流域生態(tài)環(huán)境治理和保護工作。條例第九條作出了流域共治的規(guī)定，明確了省人民政府、白洋淀流域設區(qū)的市、縣(市、區(qū))人民政府及其有關部門以及雄安新區(qū)管理委員會的職責，并加強流域聯(lián)合執(zhí)法和聯(lián)防共治機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法等措施，共同推進白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護工作。
“要把水資源作為最大的剛性約束”“堅持以水而定、量水而行”
2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上的講話強調指出，搞生態(tài)建設要用水，發(fā)展經濟、吃飯過日子也離不開水，不能把水當作無限供給的資源。要堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”，把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產業(yè)發(fā)展，堅決抑制不合理用水需求，大力發(fā)展節(jié)水產業(yè)和技術，大力推進農業(yè)節(jié)水，實施全社會節(jié)水行動，推動用水方式由粗放向節(jié)約集約轉變。“四水四定”原則是習近平總書記從水資源與經濟社會發(fā)展的關系提出關于治水管水用水的新思路新論述，是開展生態(tài)環(huán)境立法工作的基本遵循。
開展生態(tài)環(huán)境治理保護的最終目的是為了可持續(xù)高質量發(fā)展。條例第一條就開門見山，明確了立法目的：“保障河北雄安新區(qū)防洪排澇和生態(tài)安全，促進河北雄安新區(qū)高標準高質量建設與發(fā)展�！毙郯残聟^(qū)規(guī)劃綱要提出，雄安新區(qū)的建設目標是“人類發(fā)展史上的典范城市”。依水而建的雄安新區(qū)城市建設以及未來的產業(yè)布局發(fā)展、人居環(huán)境的改善，都離不開白洋淀這一淀碧波蕩漾的清水。因而，條例第十五條規(guī)定，白洋淀區(qū)域、流域的建設、開發(fā)利用規(guī)劃以及工業(yè)、農業(yè)等專項規(guī)劃，應當符合生態(tài)保護和防洪要求，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，發(fā)揮資源環(huán)境承載能力和水安全保障的約束指導作用，依法舉行水資源論證和環(huán)境影響評價。條例第二十條對產業(yè)準入制度作出規(guī)定，嚴格對水資源消耗等實施總量和強度雙控。禁止新建高耗水、高排放項目。條例第六十一條對節(jié)約用水制度作出規(guī)定，要求建立行政區(qū)域用水總量和強度控制指標體系，強化水源保障，完善供水網絡，建設集約高效的供水系統(tǒng)，推進農業(yè)、工業(yè)、居民生活等領域節(jié)水，提高水資源利用效率。對新建、擴建、改建項目，嚴格實行“節(jié)水措施三同時”制度。同時，條例還對雨洪資源的有效攔蓄科學利用作出規(guī)定。條例第六十二條規(guī)定，加強白洋淀上游水庫庫區(qū)綠化，重點濕地森林建設，推行生態(tài)清潔小流域建設，加強水源地保護，擴大流域林草植被，涵養(yǎng)水源，提高流域水生態(tài)環(huán)境承載能力。
“培植厚重的生態(tài)文化”“加快構建以生態(tài)價值觀為準則的生態(tài)文化體系”
2018年，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上發(fā)表重要講話，強調指出：“中華民族向來尊重自然、熱愛自然，綿延5000多年的中華文明孕育著豐富的生態(tài)文化�！毙聲r代，要加強生態(tài)規(guī)律認知、培育生態(tài)倫理道德、完善生態(tài)法治保障、增強生態(tài)踐行自覺，“要加快構建生態(tài)文明體系，加快構建以生態(tài)價值觀為準則的生態(tài)文化體系”“培植厚重的生態(tài)文化”。近年來在視察黃河、長江、汾河時，習近平總書記多次強調，要將黃河、長江的歷史文化、山水文化與城鄉(xiāng)發(fā)展相融合，突出地方特色�？倳浀闹匾甘荆瑢τ趥鞒斜Ｗo好豐富厚重的白洋淀歷史和生態(tài)文化，服務和造福雄安未來之城具有重要的指導意義。
白洋淀文化歷史悠久。這里有著宋遼文化、渥城文化、行宮文化、航運文化、雁翎文化五大歷史文化遺產，同時也集中體現(xiàn)了淀泊棋布、河道縱橫、蘆葦拔萃、荷花飄香、魚翔淺底、水鳥展羽的水鄉(xiāng)文化、生態(tài)文化。因此，保護白洋淀歷史和生態(tài)文化也是條例應有之義。條例第八條規(guī)定，要打造藍綠交織、清新明亮、水城共融的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)以淀興城、城淀共融。第七十條規(guī)定，加強對有歷史文化價值和水鄉(xiāng)特色村莊的保護和管理，建設生態(tài)隔離帶，提升生態(tài)服務功能;保護相關的歷史文物古跡、非物質文化遺產等，保護蘆葦臺田、荷塘生境和景觀�；诖伺d建的雄安新區(qū)未來典范之城，必將是人與自然和諧相處的生態(tài)文化之城。
“用最嚴格制度和最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”
2018年5月18日，全國生態(tài)環(huán)境保護大會召開，習近平總書記發(fā)表重要講話指出，生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，要像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境。要用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。黨的十八大以來，中央持續(xù)加大生態(tài)環(huán)境治理保護力度特別是加大依法治理的強度力度，讓法律之劍發(fā)揮作用，讓人民群眾在更多的藍天、碧水、凈土中體驗獲得感、幸福感。
“監(jiān)管從嚴、標準從高”是條例的一個鮮明特征。條例第五條規(guī)定，白洋淀流域應當實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，落實生態(tài)保護紅線等要求。條例第十七條規(guī)定，省人民政府根據白洋淀流域生態(tài)環(huán)境保護目標和污染防治需求，可以制定嚴于國家標準的白洋淀流域污染物排放地方標準。條例第二十三條規(guī)定，白洋淀流域實行重點污染物排放總量控制制度，實行更嚴格的重點污染物排放總量控制計劃。條例第七十五條，規(guī)定了嚴格的環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度，依法開展領導干部自然資源資產離任(任中)審計，實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度。條例第七十七條，明確規(guī)定了可以就白洋淀環(huán)境治理和保護工作約談政府主要負責人的八種情形，嚴格落實屬地管理責任。條例第七十八條、第七十九條、第八十一條分別就“監(jiān)督檢查”“信用懲戒”以及“人大監(jiān)督”等作出明確規(guī)定，充分發(fā)揮監(jiān)督利劍作用。在其他條款中也多見“嚴格、嚴禁、嚴控”等字眼。再從法律責任看，多達18條的內容，鮮見于地方法規(guī)，并且在細化處罰情形的基礎上相應提高處罰下限，以法律責任的“嚴”和“細”，保障條例的落實落地。(作者單位：河北省人大常委會法工委)
