審查和批準年度財政預(yù)算、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和年度計劃并監(jiān)督其執(zhí)行，是憲法法律賦予各級人大的重要職權(quán)。我國憲法、地方組織法、監(jiān)督法、預(yù)算法對各級人大審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、審查和批準年度財政預(yù)算作出了原則規(guī)定，全國人大常委會關(guān)于加強經(jīng)濟工作監(jiān)督的決定和關(guān)于加強預(yù)算監(jiān)督的決定以及地方各級人大常委會關(guān)于經(jīng)濟計劃和財政預(yù)算審查監(jiān)督辦法對人大的審查批準權(quán)進行了具體規(guī)定，從審批職權(quán)、審批程序方面，解決了為什么審查批準、如何審查批準等問題。
(一)審查批準職權(quán)
憲法第62條規(guī)定，全國人大“審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況的報告”，“審查和批準國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告”。
憲法第99條規(guī)定，地方各級人大“依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計劃。”“審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報告”。
地方組織法第11條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會行使下列職權(quán)：“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議的遵守和執(zhí)行，保證國家計劃和國家預(yù)算的執(zhí)行;”“審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要、計劃和預(yù)算及其執(zhí)行情況的報告，審查監(jiān)督政府債務(wù)，監(jiān)督本級人民政府對國有資產(chǎn)的管理;”“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、民政、社會保障、民族等工作的重大事項和項目�！�
第12條同時規(guī)定，鄉(xiāng)級人大“根據(jù)國家計劃，決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計劃和項目;”“審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告，監(jiān)督本級預(yù)算的執(zhí)行，審查和批準本級預(yù)算的調(diào)整方案，審查和批準本級決算�！�
監(jiān)督法第15.17條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當在每年6—9月期間，將上一年度的本級決算草案提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算經(jīng)人民代表大會批準后，在執(zhí)行過程中需要作出部分調(diào)整的，國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當將調(diào)整方案提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準。
監(jiān)督法第25條同時規(guī)定，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃經(jīng)人民代表大會批準后，在實施的中期階段，人民政府應(yīng)當將規(guī)劃實施情況的中期評估報告提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審議。規(guī)劃經(jīng)中期評估需要調(diào)整的，人民政府應(yīng)當將調(diào)整方案提請本級人民代表大會審查和批準。
1.憲法法律賦予各級人大及其常委會的重要職權(quán)
審查和批準財政預(yù)算、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，是憲法法律賦予各級人大的重要職權(quán)，調(diào)整預(yù)算和規(guī)劃、計劃，是憲法法律賦予地方各級人大常委會的重要職權(quán)，也是代表人民意志和人民當家作主、行使國家權(quán)力的重要體現(xiàn)。依照憲法法律規(guī)定，全國人大負責審查批準全國的中長期發(fā)展規(guī)劃、年度預(yù)算和計劃，以及預(yù)算、計劃執(zhí)行情況的報告;地方各級人大負責審查批準本行政區(qū)域內(nèi)的中長期規(guī)劃、年度預(yù)算和計劃，以及預(yù)算、計劃執(zhí)行情況的報告。各級人大常委會負責審查批準對財政預(yù)算、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃計劃的變更和調(diào)整。
依照法律規(guī)定和工作慣例，各級政府每年都要向同級人大會議提交財政預(yù)算和經(jīng)濟社會發(fā)展計劃報告和預(yù)算、計劃草案。預(yù)算、計劃報告第一部分主要是上一年度預(yù)算和計劃執(zhí)行情況，第二部分主要是本年度預(yù)算和計劃草案說明。預(yù)算、計劃草案包括《財政預(yù)算總表》《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃總表草案》(通常稱為“預(yù)算計劃大表”)和《財政預(yù)算收支細表》《政府預(yù)算內(nèi)投資計劃草案》(通常稱為“預(yù)算、計劃小表”)。
2.行使監(jiān)督權(quán)
各級人大審議計劃報告第一部分，主要是對預(yù)算、計劃執(zhí)行情況進行監(jiān)督，實質(zhì)上是行使監(jiān)督職權(quán)。主要是結(jié)合和對照上年人大會議批準的財政預(yù)算、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，對過去一年財政預(yù)算和發(fā)展計劃執(zhí)行情況進行評價，查找計劃執(zhí)行中存在的問題、不足，以及遇到的困難，重點看是否完成預(yù)算和計劃提出的目標、指標和任務(wù)。
3.行使重大事項決定權(quán)
各級人大審議預(yù)算、計劃報告第二部分、審查批準預(yù)算和計劃草案，既是民主決策的過程，也是科學(xué)決策的過程，實質(zhì)上是行使重大事項決定權(quán)。主要是結(jié)合過去一年預(yù)算與計劃執(zhí)行情況和影響未來發(fā)展的關(guān)鍵因素，對本年度預(yù)算、計劃進行討論，重點看年度預(yù)算、計劃編制原則是否符合黨和國家在一定時期內(nèi)的路線、方針和政策，對形勢的分析是否科學(xué)，對經(jīng)濟和社會發(fā)展中存在的主要問題及其原因的認識是否充分，草案所提出的任務(wù)目標、主要指標、工作部署、政策措施是否符合實際狀況，是否做到合理分配社會人力、物力、財力資源，是否保證社會總供給與總需求之間的協(xié)調(diào)，年度預(yù)算、計劃是否與五年規(guī)劃和長期發(fā)展規(guī)劃的銜接，是否切實可行。
4.人大代表的職責
對于人大代表來說，在會議期間參與審議財政預(yù)算和經(jīng)濟計劃報告、審查批準預(yù)算、計劃，不僅是參加行使國家權(quán)力，更是依法履職盡責，也是出席人大會議期間的主要工作。通過人大代表審議討論，經(jīng)過報告機關(guān)修改，人大會議以通過決議的方式批準財政預(yù)算、發(fā)展計劃報告，批準預(yù)算和計劃，預(yù)算和計劃經(jīng)過人大會議表決通過后即具有法律效力。
在審查批準年度財政預(yù)算和發(fā)展計劃時，人大代表在會議上提出意見和建議的形式既可以是書面的也可以是口頭的，還可以提案等其他方式提出。提出意見和建議的途徑既可以選擇在會上講，通過簡報反映給各位代表和政府部門，也可以向政府有關(guān)部門直接提出，還可以向人大財政經(jīng)濟委員會及人大有關(guān)專門工作機構(gòu)提出。
(二)程序設(shè)定
多年來，全國人大通過制定和修改法律，對程序作出具體規(guī)定。各級地方人大也都在積極探索，積累了經(jīng)驗，取得了成效，使財政預(yù)算和發(fā)展計劃審查批準程序更加規(guī)范。
1.初步審查程序
全國人大議事規(guī)則第31條規(guī)定：“全國人民代表大會會議舉行的一個月前，國務(wù)院有關(guān)主管部門應(yīng)當就國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及計劃執(zhí)行情況、國家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的主要內(nèi)容，向全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會和有關(guān)的專門委員會匯報，由財政經(jīng)濟委員會進行初步審查。”
全國人大常委會關(guān)于加強經(jīng)濟監(jiān)督的決定第2條規(guī)定：“國務(wù)院編制的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃草案、五年計劃草案以及長遠規(guī)劃草案，應(yīng)當在全國人民代表大會舉行的一個月前，報送全國人民代表大會常務(wù)委員會�！�
由于現(xiàn)行人大會議會期較短，代表大會會議不可能有比較充裕的時間對內(nèi)容十分浩繁的財政預(yù)算和發(fā)展計劃進行深入的、詳細的、具體的審查。在這種情況下，根據(jù)憲法和法律的基本精神，在代表大會召開之前，各級人大由專門委員會或委托常委會工作機構(gòu)提前介入，對政府準備提請大會審議的預(yù)算、計劃草案或編制中的預(yù)算、計劃草案的主要部分、主要內(nèi)容進行初步的審查，做好預(yù)算和計劃的初審工作。
依照法律規(guī)定和工作慣例，初步審查一般包括4個環(huán)節(jié)：
(1)提前介入。根據(jù)憲法和法律的基本精神，近些年來，各級人大探索出很多有益的做法。無論是全國人大還是地方人大，都要組織代表開展專題調(diào)研和視察等活動，提前了解財政預(yù)算和發(fā)展計劃編制有關(guān)問題，為審查和批準預(yù)算、計劃提前做好準備。人大財經(jīng)委都要根據(jù)需要組織進行前期調(diào)研，召開座談會，邀請政府有關(guān)部門、研究機構(gòu)和專家學(xué)者參加，分析研究財政、經(jīng)濟運行和社會發(fā)展情況，整理會議簡報和其他分析報告，為財經(jīng)委組成人員研究分析預(yù)算和計劃執(zhí)行情況提供參考。一般來說，在每年第四季度，財經(jīng)委員會組成人員或辦事機構(gòu)工作人員通常應(yīng)參加政府編制預(yù)算、計劃有關(guān)會議，參加有關(guān)綜合財政經(jīng)濟部門年度會議，了解當年財政預(yù)算、經(jīng)濟和社會發(fā)展情況和下一年度預(yù)算、計劃安排，并將有關(guān)情況通過簡報等形式及時向財經(jīng)委全體組成人員通報。
(2)聽取預(yù)算;計劃編制情況匯報。人大會議舉行一個月前，政府財政、發(fā)改有關(guān)主管部門向人大財經(jīng)委和有關(guān)的專門委員會匯報財政預(yù)算、經(jīng)濟計劃執(zhí)行情況和預(yù)算、計劃草案的主要內(nèi)容，匯報時還要提交以下材料：一是關(guān)于上年預(yù)算、計劃執(zhí)行情況與本年預(yù)算、計劃草案的報告;二是預(yù)算、計劃主要指標(草案);三是財政收支和固定資產(chǎn)投資項目安排(草案);四是初步審查所需要的其他材料。根據(jù)財政預(yù)算、經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重點熱點問題，財經(jīng)委邀請政府其他部門一并參加會議，解答會議提出的問題。如有必要，會后財經(jīng)委對有關(guān)問題進行專題研究。
(3)進行初步審查。人大財經(jīng)委在初步審查的基礎(chǔ)上，整理出對預(yù)算、計劃的初步審查意見。初步審查意見經(jīng)財經(jīng)委員會會議審定后，報人大常委會主任(委員長)會議，并送政府有關(guān)部門。財經(jīng)委和有關(guān)的專門委員會組成人員在初步審查會議上的發(fā)言，整理印發(fā)會議紀要。政府有關(guān)部門將對財經(jīng)委初步審查意見的反饋意見及時向財經(jīng)委組成人員通報。
(4)提出審查結(jié)果報告初稿。財經(jīng)委根據(jù)初步審查情況，起草關(guān)于本級財政預(yù)算、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與本級財政預(yù)算、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案的審查結(jié)果報告初稿，提請財經(jīng)委全體會議討論。有關(guān)財政、經(jīng)濟計劃部門派人參加財經(jīng)委全體會議。根據(jù)財經(jīng)委全體會議的討論情況，對審查結(jié)果報告初稿進行修改，并送政府有關(guān)部門征求意見。財經(jīng)委根據(jù)常委會負責同志和有關(guān)部門的意見，對審查結(jié)果報告初稿進行修改。
實踐證明，各級人大由專門委員會或委托常委會工作機構(gòu)提前介入，在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上起草高質(zhì)量的初審報告，基本上可以為代表提供各種有關(guān)的背景資料、參考資料，可以理清預(yù)算、計劃草案中的主要內(nèi)容和主要問題，從而為代表們審議提供基礎(chǔ)。
2.審查程序
全國人大議事規(guī)則第32條第一款規(guī)定：“全國人民代表大會每年舉行會議的時候，國務(wù)院應(yīng)當向會議提出關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及計劃執(zhí)行情況的報告、關(guān)于國家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的報告，并將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃主要指標(草案)、國家預(yù)算收支表(草案)和國家預(yù)算執(zhí)行情況表(草案)一并印發(fā)會議，由各代表團進行審查，并由財政經(jīng)濟委員會和有關(guān)的專門委員會審查�！�
依照法律規(guī)定和工作慣例，審查程序一般包括3個環(huán)節(jié)：
(1)印發(fā)上年預(yù)算、計劃執(zhí)行情況報告和本年預(yù)算、計劃草案。在人大會議期間，政府向會議提出關(guān)于上年預(yù)算、計劃執(zhí)行情況和本年預(yù)算、計劃草案的報告，并將年度財政預(yù)算、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃主要指標草案一并印發(fā)會議。從2006年十屆全國人大三次會議開始，國務(wù)院不再向全國人大會議作預(yù)算、計劃口頭報告，只是將預(yù)算、計劃報告書面印發(fā)會議。近幾年來，許多地方人大上行下效，只有部分地方人大還保留口頭報告的做法。
(2)代表團進行審查。在人大會議期間，各代表團舉行全團會議或者代表小組會議，對預(yù)算、計劃報告進行審議，對預(yù)算、計劃草案進行審查。在代表團審查過程中，財經(jīng)委組成人員聽取所在代表團的意見和建議，財經(jīng)委員會辦事機構(gòu)工作人員到代表團聽會，并向財經(jīng)委員會反映代表在審查中提出的意見和建議。
(3)財經(jīng)委員會和有關(guān)專門委員會審查。在人大會議期間，根據(jù)大會秘書處的安排，財經(jīng)委員會或大會預(yù)算計劃審查委員會召開全體會議，根據(jù)各代表團和有關(guān)專門委員會的審查意見，對預(yù)算、計劃進行審查，并對審查結(jié)果報告初稿進行修改。
3.批準程序
全國人大議事規(guī)則第32條第二款規(guī)定：“財政經(jīng)濟委員會根據(jù)各代表團和有關(guān)的專門委員會的審查意見，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及計劃執(zhí)行情況、關(guān)于國家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況的報告進行審查，向主席團提出審查結(jié)果報告，主席團審議通過后，印發(fā)會議，并將關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的決議草案、關(guān)于國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的決議草案提請大會全體會議表決�！钡谌钜�(guī)定，“有關(guān)的專門委員會的審查意見應(yīng)當及時印發(fā)會議。”
全國人大常委會關(guān)于加強經(jīng)濟工作監(jiān)督的決定和關(guān)于加強預(yù)算審查監(jiān)督的決定規(guī)定：“全國人民代表大會會議期間，財政經(jīng)濟委員會根據(jù)各代表團和有關(guān)專門委員會的審查意見，對預(yù)算草案、計劃草案和預(yù)算、計劃報告進行審查，并提出審查結(jié)果報告，經(jīng)主席團審議通過后，印發(fā)代表大會。”
依照法律規(guī)定和工作慣例，批準程序一般包括4個環(huán)節(jié)：
(1)提出審查結(jié)果報告。財經(jīng)委向大會主席團提出關(guān)于預(yù)算、計劃執(zhí)行情況與預(yù)算、計劃草案的審查結(jié)果報告。審查結(jié)果報告一般包括：對上一年財政預(yù)算和發(fā)展計劃執(zhí)行情況的評價;對當年預(yù)算、計劃草案和報告的評價以及是否批準的建議;對完成當年財政預(yù)算和發(fā)展計劃情況提出的意見和建議。審查結(jié)果報告應(yīng)當反映有關(guān)專門委員會和代表的審議意見。有關(guān)的專門委員會的審查意見應(yīng)當及時印發(fā)會議。
(2)代擬決議草案。財經(jīng)委為大會主席團代擬關(guān)于預(yù)算、計劃執(zhí)行情況與預(yù)算、計劃的決議草案。決議草案應(yīng)當包括是否批準預(yù)算、計劃草案和報告的內(nèi)容，在財經(jīng)委全體會議上一并審議。
(3)代表團審議。財經(jīng)委關(guān)于預(yù)算、計劃執(zhí)行情況與預(yù)算、計劃草案的審查結(jié)果報告，經(jīng)大會主席團審議通過后，印發(fā)會議。財經(jīng)委為大會主席團代擬的關(guān)于預(yù)算、計劃執(zhí)行情況與預(yù)算、計劃的決議草案，經(jīng)大會主席團審議表決后，交各代表團審議。
(4)大會表決。財經(jīng)委員會代擬的關(guān)于預(yù)算、計劃執(zhí)行情況和預(yù)算、計劃的決議草案，經(jīng)各代表團審議后，由大會主席團提請全體會議表決，通過后向社會公布。
(三)預(yù)算、計劃調(diào)整的審查批準
1. 根據(jù)本級人民政府的建議，由本級人大常委會審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要、計劃和本級預(yù)算的調(diào)整方案;審查和批準本級決算。
2.對因特殊情況或者經(jīng)濟形勢發(fā)生重大變化，必須對人民代表大會批準的年度財政預(yù)算、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、五年規(guī)劃作出部分調(diào)整和變更，本級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)提前向同級人大常委會報告，作出說明，并在人大常委會舉行會議的15日前，將調(diào)整方案報同級人大常委會。
3.預(yù)算和計劃調(diào)整方案由人大財經(jīng)委員會或人大常委會專門委員會負責審查，重點審查調(diào)整變更的原因、項目、數(shù)額、以及實現(xiàn)調(diào)整方案的措施，寫出書面審查報告，經(jīng)主任會議同意后向人大常委會正式提交是否予以批準的建議，調(diào)整變更的預(yù)算和計劃方案及決議草案經(jīng)本級人大常委會審查批準后方可執(zhí)行。
4.對本級財政決算由地方各級人大常委會預(yù)算工作委員會根據(jù)本級人民代表大會批準的預(yù)算報告和審計機關(guān)對預(yù)算執(zhí)行情況的審計報告負責進行審查，提出初審意見，作出是否批準決算的建議，審查報告經(jīng)主任會議同意后，提交人大常委會審議。
5.人大常委會聽審本級財政決算報告、預(yù)算執(zhí)行和其他財政審計報告后形成的審查批準決議草案以常委會全體組成人員過半數(shù)通過為準。
