鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為我國最基層的政權(quán)組織和權(quán)力機關(guān)，其建設(shè)直接關(guān)系到基層民主政治建設(shè)和基層政權(quán)的穩(wěn)定，直接關(guān)系到發(fā)展全過程人民主和人民當家作主權(quán)利的實現(xiàn)。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大存在的主要問題
隨著民主法制建設(shè)的不斷推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度正逐漸深入人心，扎根于基層。特別是省市人大工作會議后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)設(shè)置趨于規(guī)范，工作經(jīng)費得到保障，工作條件進一步改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大各項工作得到創(chuàng)新發(fā)展，人大制度的功效得到有效發(fā)揮。但客觀地講，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在行使職權(quán)和發(fā)揮作用等方面仍存在一些問題。
機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大名稱不規(guī)范。憲法第九十五條和地方組織法第一條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府�！编l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會是我國最基層的國家權(quán)力機關(guān)，對外掛牌應(yīng)稱“某某鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng))、鎮(zhèn)人民代表大會”。但時下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大名稱仍不規(guī)范，有的稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團，與法律規(guī)定不相符。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大掛牌不規(guī)范。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的門口或辦公處所只有黨委、政府的牌子，卻不見人大的牌子;有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖掛了牌子，卻掛在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的辦公室門口等一些不顯眼的地方，致使老百姓只知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)有黨委、政府，而不知道還有人大這個地方國家權(quán)力機關(guān)，甚至誤以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作部門。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席設(shè)置不規(guī)范。目前，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有兼職或?qū)Ｂ毴舜笾飨�，但設(shè)專職副主席的很少，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本不考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大副主席的職位，以便解決黨委或政府工作人員的編制問題。
職權(quán)履行不到位。依據(jù)地方組織法第九條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有13項職權(quán)，包括保證憲法、法律法規(guī)和上一級人大決議的實施、聽取和審查政府工作報告、審查和批準財政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報告、撤銷政府不適當?shù)臎Q定和命令等。但實際上，除了選舉權(quán)，法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的其他職權(quán)，在人大工作中很少行使，而且在選舉權(quán)的行使中存在著圖形式、走過場的現(xiàn)象。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉權(quán)得不到充分尊重，候選人名單不提交代表醞釀、討論。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年兩次的人代會難以落實，且普遍存在會期過短，會議議題被壓縮，法定程序“走過場”，代表審議流于形式。很多重大事項往往由黨委會議、政府會議決定，甚至是黨、政“一把手”說了算，法律賦予人大的重大事項決定權(quán)被黨委、政府分解了。不少地方把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督工作看作是找麻煩、添亂子、擺架子，對監(jiān)督采取消極應(yīng)付的態(tài)度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督權(quán)形同虛設(shè)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)章制度不健全，很多工作無章可循、無據(jù)可依，影響了工作的有效開展。
主席職責難發(fā)揮。地方組織法第十四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席、副主席在本級人民代表大會閉會期間負責聯(lián)系本級人民代表大會代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。”目前，雖然絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)有專兼職人大主席，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設(shè)有專職人大副主席。但是，不少專職人大主席熱衷于抓項目搞建設(shè)，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大副主席普遍分管民政、司法、調(diào)解、信訪維穩(wěn)、社會治安等工作，并且都要按指標任務(wù)進行考核獎罰，主要精力集中在抓黨委工作或分管政府工作，人大工作則以“副業(yè)”看待，導(dǎo)致“種了別人地，荒了自己田”的尷尬局面。
代表活動不正常。代表法第三十條明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表在本級人民代表大會閉會期間，根據(jù)統(tǒng)一安排，開展調(diào)研等活動;組成代表小組，分工聯(lián)系選民，反映人民群眾的意見和要求�！钡珡膶嶋H情況看，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表活動平臺尚未建立，代表活動制度不健全，工作計劃雖然寫在紙上，說在嘴上，掛在墻上，卻落不到行動上。一部分代表長期外出打工，無法參加代表活動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表除了參加一年一度的人代會外，幾乎沒有其他活動;有的在任期內(nèi)從不發(fā)言，也不提任何意見和建議，成為“啞巴代表”、“掛名代表”和“舉手代表”，對參加閉會期間的活動積極性不高，履職不到位。
二、存在問題的原因分析
當下鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使職權(quán)不到位，或發(fā)揮作用不充分，在一定程度上導(dǎo)致決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)的虛化，其原因是多方面的，但主要有以下幾點：
思想認識有偏差。社會上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的性質(zhì)、地位和作用了解不深，部分群眾甚至不知道人大是權(quán)力機關(guān)，缺乏憲法法律觀念。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)在觀念上、實踐中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位不尊重，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是選舉機構(gòu)，選舉工作結(jié)束后是可有可無的機構(gòu)。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的領(lǐng)導(dǎo)，有的專職人大主席有“二線思想”，缺乏信心，顧慮較多，不敢大膽開展工作;有的專職人大副主席則認為自己是副手，進取心和責任心不強，獨立自主地工作不夠。
法律規(guī)定過于原則。地方組織法第十四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會設(shè)主席，并可以設(shè)副主席一人至二人�！备魇≈贫ǖ泥l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會工作條例也普遍規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會設(shè)主席一人，設(shè)副主席一至二人�！边@一原則性規(guī)定在受鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)限制的情況下，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直沒有得到全面落實，加上人大主席多從事黨委、政府安排的其他工作，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會閉會后的工作處于停滯或半停滯狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大享有重大事項決定權(quán)，但法律對現(xiàn)有重大事項的范圍界定不明確，行使這項職權(quán)的程序因缺乏法律依據(jù)而無法履行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大享有監(jiān)督權(quán)，但監(jiān)督法只規(guī)定了各級人大常委會監(jiān)督的原則、形式和程序等，沒有規(guī)定各級人民代表大會行使監(jiān)督權(quán)的有關(guān)內(nèi)容，尤其是對沒有常設(shè)機構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間如何開展監(jiān)督工作，監(jiān)督的重點、方式、內(nèi)容、程序是什么，監(jiān)督法和其他法律沒有規(guī)定，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督權(quán)的弱化、虛置化。
代表工作重視不夠。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)同志的思想觀念中因缺乏對人民代表大會制度的深刻認識，顛倒了國家主人和人民公仆的關(guān)系，沒有將人大代表依法行權(quán)擺上應(yīng)有位置;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席忙于黨委、政府工作，忽略人大代表工作。另外，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表文化水平較低，缺乏執(zhí)行代表職務(wù)的能力和意識，影響了代表作用的發(fā)揮。一些單位不支持代表參加活動，不尊重代表行使權(quán)利，不配合代表發(fā)揮作用，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表小組活動處于“休眠”、“半休眠”狀態(tài)。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作規(guī)范要點
規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作是加強基層民主政治建設(shè)，鞏固基層政權(quán)，依法保障群眾合法權(quán)益，加快民主法制建設(shè)的客觀要求。因此，我們應(yīng)從以下幾方面著手，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)范性建設(shè)，構(gòu)建起“民主選舉、民主議事、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的載體，切實維護人民當家作主的權(quán)利。
(一)機構(gòu)設(shè)置要完善。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大名稱應(yīng)為“某某鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會”。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的國家權(quán)力機關(guān)，在同級國家機關(guān)中居于最高的法律地位，其牌子應(yīng)與黨委、政府的牌子并列掛在顯目處。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會依法設(shè)主席一人，并根據(jù)實際情況，設(shè)副主席一至二人。并盡可能給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大配備專職秘書，沒有專職秘書的，可以文件形式明確黨委秘書兼鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大秘書，協(xié)助主席、副主席開展工作。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要有專門的辦公室或代表活動室，并配備必要的辦公設(shè)施。
(二)“一年兩會”要規(guī)范。每年召開的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會是法律賦予人民集中行使當家作主權(quán)力的重大實踐活動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大要高度重視，嚴肅認真地組織開好人代會。一是確定議題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年最好召開兩次代表大會，即第一季度和第三季度各一次。在第一季度的代表大會上聽取和審議政府工作、財政工作和人大主席工作3個報告;在第三季度的代表大會上聽取和審議政府某一方面的專項報告、第一季度代表大會上代表提出的議案建議辦理情況報告，或組織代表視察政府實施的重點工程和重點工作等。二是明確會期。換屆的代表大會會期應(yīng)為3天左右，非換屆的代表大會會期應(yīng)為2天左右，臨時性主題的會議可以安排1天或半天。三是加強宣傳。大會召開前，加大對人民代表大會制度和民主政治建設(shè)的宣傳力度，為大會的召開營造聲勢;大會期間，重點宣傳代表審議幾個報告的情況和提出意見建議的情況，為大會營造良好氛圍;閉會期間，要形成經(jīng)常性宣傳機制，重點宣傳鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大所開展的工作和人大代表活動，讓老百姓進一步深化對人大性質(zhì)、地位和作用的認識，了解和促進有關(guān)方面的工作。
(三)人大主席團職能要明確。地方組織法第十五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團。由主席團主持會議，并負責召集下一次的本級人民代表大會會議�！敝飨瘓F除了在大會期間主持會議外，也應(yīng)履行好會前會后的職責，如在大會之前，主席團應(yīng)召開相應(yīng)的會議，研究會議籌備情況并決定大會的召開;大會之后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席或副主席負責召集并主持主席團會議，討論有關(guān)工作監(jiān)督和法律監(jiān)督方案、閉會期間的工作計劃和代表活動計劃等。
(四)人大主席作用要發(fā)揮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會各項會議和活動的具體組織者和實施者，其作用發(fā)揮得如何直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作質(zhì)量和水平的提高，直接關(guān)系到基層民主政治建設(shè)的進程。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席在本級人民代表大會閉會期間，聯(lián)系本級人民代表大會代表，受上級人大及其常委會委托聯(lián)系在本行政區(qū)域內(nèi)的上級人大代表，聯(lián)系代表小組;通過各種形式聽取并向人民政府反映代表和群眾的建議、批評和意見;協(xié)助縣(區(qū))、鄉(xiāng)兩級選舉委員會做好換屆選舉的有關(guān)服務(wù)和組織工作;召集主席團會議，討論決定召開本級人民代表大會的有關(guān)事項，并向本級人民代表大會報告閉會期間的工作。具體說，需要在“四項”工作上下功夫。一是精心制定好年度工作計劃。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決策事項，緊緊圍繞本鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重點和人民群眾普遍關(guān)注的熱點、難點問題，制定出符合實際、切實可行的年度工作計劃，并有組織、有步驟地逐一抓好落實。二是精心籌備好人代會。會前，要認真研究并做好人代會的各項籌備工作;會中，組織代表認真審議好大會的各項議題，充分發(fā)揚民主，嚴格依法辦事，切實尊重代表意志，保障代表行使好各項職權(quán);會后，要運用多種形式，宣傳、貫徹、落實好大會通過的各項報告和作出的決議、決定。三是積極組織好專題調(diào)研、代表視察等工作。要切實加強監(jiān)督工作，督促開展普法活動，促進政務(wù)、村務(wù)公開，強化民主管理，推進依法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。要堅持從本行政區(qū)域?qū)嶋H出發(fā)，緊緊抓住法律法規(guī)實施情況，抓住關(guān)系全鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟建設(shè)的重大問題，抓住群眾反映的熱點問題，組織人大代表開展調(diào)研視察活動，廣泛聽取群眾意見，提出解決問題的意見建議，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進工作，切實為群眾辦實事、辦好事。四是認真組織開展好代表小組活動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席要認真做好人代會閉會期間的代表活動計劃，加強代表小組活動室建設(shè)和對代表小組活動的具體指導(dǎo)，采取召開座談會、分片聯(lián)系、參加活動等方式，幫助各代表小組不斷創(chuàng)新活動方式，提高活動質(zhì)量。
(五)規(guī)章制度要完善。制度建設(shè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要結(jié)合各自實際，建立健全相關(guān)會議制度和工作制度，如人代會會議議事規(guī)則、代表意見建議辦理制度、代表視察制度、代表小組活動制度、代表聯(lián)系選民制度、代表向選民述職辦法、接待群眾來信來訪制度等，確保每一項工作都有章可循、有據(jù)可依。同時，在縣(區(qū))人大常委會的指導(dǎo)下建立完備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作檔案和代表履職檔案，以推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作更好地開展。
(六)代表工作要經(jīng)常。代表工作是人大工作的基礎(chǔ)和依托。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要加強代表工作，充分發(fā)揮代表服務(wù)大局、積極建言獻策的職能作用，進一步增強代表依法履職的能力和水平。一是加強代表培訓(xùn)工作。在培訓(xùn)內(nèi)容上要注重培訓(xùn)教材的針對性和實效性，讓代表切實了解代表的性質(zhì)和地位，應(yīng)該履行哪些職責，如何履行職責，如何做到對選民負責，不履行職責將產(chǎn)生什么后果等。此外，還要讓代表知情知政，并掌握履職知識與技能，努力提高代表履職能力。在培訓(xùn)對象上要實現(xiàn)全覆蓋，通過制定并實施輪訓(xùn)規(guī)劃和計劃，確保每個人大代表每屆內(nèi)能參訓(xùn)兩次以上。在培訓(xùn)方式上要講求開放性，除采用辦培訓(xùn)班、以會代訓(xùn)、在履職實踐中進行指導(dǎo)外，還可以采取走出去、請進來等多種方式進行，如總結(jié)和推廣優(yōu)秀人大代表履職經(jīng)驗、觀摩先進代表小組和外出參觀學(xué)習考察等，全方位提高培訓(xùn)實效。二是加強代表意見建議督辦工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)在本級人代會結(jié)束后，盡快召開代表意見建議交辦會，明確承辦單位及辦理要求。代表建議辦理過程中要加強跟蹤督辦，必要時組織人大代表對意見建議的辦理工作情況進行專項視察，確保代表所提建議事項得到落實。三是加強閉會期間的代表活動。要按照代表法規(guī)定的“便于組織和開展活動”的原則，對全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各級人大代表進行混合編組，民主推薦產(chǎn)生代表小組組長，具體負責小組活動的組織和服務(wù)工作。要不斷健全活動制度，創(chuàng)新活動方式，完善保障機制，規(guī)范工作程序，切實提高代表活動質(zhì)量和效果。
(七)工作條件要改善。根據(jù)省市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限的實際和鄉(xiāng)財縣管的政策規(guī)定，各縣應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的會議經(jīng)費、工作經(jīng)費、代表活動經(jīng)費、代表誤工補貼經(jīng)費均列入縣級財政預(yù)算，并隨著財政收入的增長逐步增加這方面的經(jīng)費，并確保專款專用。此外，各縣應(yīng)結(jié)合基層政權(quán)機關(guān)建設(shè)，高度重視并解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的辦公場所、工作用車和辦公設(shè)施等問題，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)范化建設(shè)提供有力保障。
