立法是通過法定程序?qū)Ⅻh的主張和人民意志法律化、制度化的重要政治活動(dòng)。黨的十八大以來，全國人大通過憲法修正案，全國人大及其常委會(huì)制定法律84件，修改法律266件次，作出法律解釋10件，通過有關(guān)法律問題和重大問題的決定115件次。目前，我國現(xiàn)行有效法律305件，行政法規(guī)597件、部門規(guī)章200多部，地方性法規(guī)16000多部、地方政府規(guī)章800多部，中國特色社會(huì)主義法律體系日臻完善。這背后，離不開健全的立法體制保障。
我國是單一制的社會(huì)主義國家，地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡。與這一國情相適應(yīng)，我國實(shí)行統(tǒng)一的、分層次的立法體制。
我國的立法體制經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展和完善的過程。根據(jù)1954年憲法，全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，也是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)。1955年和1959年，全國人大兩次授權(quán)全國人大常委會(huì)在代表大會(huì)閉會(huì)期間制定、修改部分法律。1979年地方組織法賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)限。1982年憲法明確賦予全國人大常委會(huì)立法權(quán)，并賦予國務(wù)院行政法規(guī)制定權(quán)。1986年地方組織法修改，賦予省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市享有地方立法權(quán)。2000年通過的立法法對我國的立法體制作了全面規(guī)定，進(jìn)一步賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以較大的市地方立法權(quán)。2015年，立法法修改，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2018年，憲法修正案以根本法的形式確認(rèn)了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2023年立法法再次修改，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限得到進(jìn)一步擴(kuò)大�？偟目磥�，全國人民代表大會(huì)成立70年來，立法主體不斷擴(kuò)大，立法形式日益豐富，立法體制不斷完善，保障了現(xiàn)行憲法關(guān)于“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”原則的實(shí)施，適應(yīng)了全面依法治國的需要。
我國的立法體制具有“一元兩級多層次”的特點(diǎn)。具體來講，“一元”是指我國立法體制的統(tǒng)一性，只存在一個(gè)以憲法為核心的法律體系，保證了國家法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性�！皟杉墶笔侵肝覈⒎ǚ譃橹醒牒偷胤絻蓚�(gè)等級�！岸鄬哟巍笔侵�，在中央和地方，立法可以分為若干層次和類別。比如，在中央層面，全國人大及其常委會(huì)行使國家立法權(quán);國務(wù)院制定行政法規(guī);國家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī);中央軍事委員會(huì)制定軍事法規(guī);國務(wù)院各部、委員會(huì)、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)以及法律規(guī)定的機(jī)構(gòu)(如海警機(jī)構(gòu))制定規(guī)章。在地方層面，省、設(shè)區(qū)的市兩級地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī);民族自治地方的人民代表大會(huì)制定自治條例和單行條例;經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會(huì)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī);上海市人大及其常委會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī);海南省人大及其常委會(huì)制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)。
為保障國家法制統(tǒng)一，明確了憲法具有最高的法律效力，以及上位法優(yōu)于下位法、下位法不得與上位法相抵觸的原則。一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸;法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章;行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章;地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。同時(shí)，還有法律配套規(guī)定和備案審查制度。法律規(guī)定明確要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)對專門事項(xiàng)作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定。全國人大常委會(huì)法工委對報(bào)送備案的法規(guī)、司法解釋依法開展主動(dòng)審查;對有關(guān)方面提出審查建議的法規(guī)、司法解釋開展依申請審查。經(jīng)審查，發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件存在合憲性、合法性、適當(dāng)性問題的，督促和推動(dòng)有關(guān)制定機(jī)關(guān)及時(shí)予以修改、廢止或者處理。
黨的二十屆三中全會(huì)對完善中國特色社會(huì)主義法治體系作出新的重大決策部署，提出必須全面貫徹實(shí)施憲法，維護(hù)憲法權(quán)威;完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局;統(tǒng)籌立改廢釋纂，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，完善合憲性審查、備案審查制度，提高立法質(zhì)量;探索區(qū)域協(xié)同立法等。下一步，要圍繞更好適應(yīng)改革實(shí)踐需要，健全立法體制機(jī)制，完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，深入推進(jìn)全面依法治國，為堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義提供更加有力的法治保障。
(作者系全國人大常委會(huì)法工委研究室主任)
